Die Voraussetzungen für eine Förderung mit Landesmitteln Investitionsstock waren nicht
Tz. 6 Förderung des Neubaus eines Dienstgebäudes für die Verbandsgemeindeverwaltung Bad Marienberg
Die Planung für den Neubau des Verwaltungsgebäudes übersteigt die für Dienstgebäude der Verbandsgemeinden festgelegte Höchstfläche von 1 320 m² um 330 m². Das entspricht vermeidbaren Gesamtbaukosten von mindestens 1,2 Mio. und führt außerdem zu vermeidbaren Folgekosten.
Die in der Kostenberechnung ausgewiesenen Baunebenkosten von 1,2 Mio. sind gemessen an den Kosten des Bauwerks von 4 Mio. deutlich zu hoch.
Die Voraussetzungen für eine Förderung mit Landesmitteln (Investitionsstock) waren nicht erfüllt.
1. Allgemeines:
Aufgrund einer Studie über den Raumbedarf und die Lösungsmöglichkeiten für die Schaffung zusätzlicher Büroräume am Standort beschloss die Verbandsgemeinde Bad Marienberg im April 1999 den Neubau eines Verwaltungsgebäudes.
Zur Vorbereitung und Durchführung des Bauvorhabens zog sie einen Baubetreuer hinzu. Die Genehmigungs- und Ausführungsplanung war im Sommer 2000 abgeschlossen. Die Aufträge für die wesentlichen Roh- und Ausbaugewerke wurden im Frühjahr 2001 erteilt.
Die Gesamtbaukosten für den Neubau des Verwaltungsgebäudes (einschl. Außenanlagen) sind mit 7,5 Mio. ausgewiesen.
Das Land hat hierzu eine Zuwendung aus dem Investitionsstock von rund 1,2 Mio. (2,3 Mio. DM Festbetrag) bewilligt1).
Der Rechnungshof hat geprüft, ob bei der Planung die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit beachtet wurden und die Voraussetzungen für eine Förderung mit Mitteln des Investitionsstocks vorlagen. Da zum Zeitpunkt der örtlichen Erhebungen Anfang Mai 2001 bereits die wesentlichen Bauaufträge vergeben und der Rohbau des Kellers fertig gestellt waren, wurden der Raumbedarf und die Architekten- und Ingenieurverträge geprüft, bei der Planung insgesamt aber nur eine summarische Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorgenommen.
2. Wesentliches Ergebnis der Prüfung
Zeitnahe Information über die geplanten Fördervorhaben
Der Rechnungshof wurde erst zu einem Zeitpunkt über das Bauvorhaben informiert, zu dem auch bei sofortigem Beginn der Prüfung Anregungen zur Verbesserung oder Herstellung der Wirtschaftlichkeit des Bauvorhabens wegen der fortgeschrittenen Planung und Bauausführung allenfalls mit erheblichem zusätzlichen Planungs- und Kostenaufwand hätten umgesetzt werden können.
Damit Maßnahmeprüfungen so rechtzeitig möglich werden, dass die Prüfungsfeststellungen zu einem wirtschaftlichen Bauen genutzt werden können, hat der Rechnungshof angeregt, ihm zur regelmäßigen und zeitnahen Information Abdrucke der baufachlichen Stellungnahmen zu den größeren Bauvorhaben zuzuleiten.
Das Ministerium des Innern und für Sport hat erklärt, es werde eine entsprechende Regelung in die Fördervorschriften aufnehmen.
Raumbedarf
Nach der Verwaltungsvorschrift über die Zuwendungen für Dienstgebäude der Verbandsgemeindeverwaltungen und der Kreisverwaltungen nach pauschalierten Kosten (VV-Dienstgebäude)2) ergab sich für den Neubau des Dienstgebäudes ein Bedarf an Hauptnutzflächen von 1 320 m². Die von der Verbandsgemeinde zur Ausführung freigegebene Planung überschritt diese Vorgabe um 330 m². Dies ist im Wesentlichen auf die zu hohe Zahl von Arbeitsplätzen3) und eine großzügige Bemessung der Büroräume zurückzuführen. Darüber hinaus wurden zu große Flächen für Teeküchen, Küchen, Besprechungsräume und Archivräume vorgesehen. Die Raumbedarfsplanung ist sehr großzügig und unwirtschaftlich.
Die Verbandsgemeinde vertritt die Auffassung, das mit den Fachbehörden abgestimmte Bauvorhaben sei wirtschaftlich und nach ihrem Bedarf geplant. Sie verweist auf eine Stellungnahme des Baubetreuers, nach der insbesondere bei kleineren Verwaltungseinheiten, wie bei mittleren und kleineren Verbandsgemeindeverwaltungen, die Flächenrichtwerte der Verwal52
1) Einzelplan 20 Allgemeine Finanzen, Kapitel 20 06 Zuweisungen an Gebietskörperschaften, Titel 883 08 Zuweisungen aus dem Investitionsstock.
2) Verwaltungsvorschrift Nrn. 3.2.1 und 3.2.2 des Ministeriums des Innern und für Sport vom 2. Dezember 1996 (MinBl. S. 510).
3) Der Rechnungshof hat festgestellt, dass ohne eine Reserve im Obergeschoss 66 statt der erforderlichen 55 Arbeitsplätze geplant sind. tungsvorschrift nicht ausreichten, um den tatsächlichen Bedarf zur Erfüllung der Pflichtaufgaben der Verwaltung abzudecken. Darüber hinaus seien die für die Geschäftszimmer der Landesbehörden vorgegebenen Höchstflächen4) zu klein und entsprächen nicht den heutigen Anforderungen an Büroraumflächen. Die zusätzlich geplanten Büroarbeitsplätze seien als Reserveplätze und für Referendare und Auszubildende angemessen. Die Teeküchen seien Pausenräume und dienten gleichzeitig als Orte informeller „Querinformation", die gerade in Verwaltungsstrukturen mit spezialisierten Aufgabengebieten wichtig sei. Auch die übrigen Räume für Besprechungen, Archive, Kopiergeräte und für Beratungen seien notwendig und nicht überdimensioniert.
Der Rechnungshof weist darauf hin, dass die Verwaltungsvorschrift als Maßstab für die Bewertung der Wirtschaftlichkeit von Bauvorhaben bei der Förderung mit Landesmitteln dient und bei vergleichbaren Bauvorhaben des Landes der Bedarf in der Regel niedriger angesetzt wird als er sich für kommunale Bauvorhaben nach der Verwaltungsvorschrift ergibt.
Das Ministerium hat mitgeteilt, dass es in der Vergangenheit stets auf die Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit hingewirkt und die kommunalen Gebietskörperschaften wiederholt an die Beachtung dieser Grundsätze erinnert habe. Es werde den vorliegenden Fall zum Anlass nehmen, um in einem Förderrundschreiben erneut die Beachtung der Grundsätze in Erinnerung zu rufen. Im Übrigen sei beabsichtigt, im Rahmen der Novellierung des Förderinstrumentariums die Verwaltungsvorschrift durch Regelungen zur Ermittlung des Raumbedarfs, der förderfähigen Hauptnutzfläche und der Pauschalierung der Förderung zu ersetzen.
Wirtschaftlichkeitskennwerte/Planungskennwerte
Das geplante Verwaltungsgebäude ist aufgrund seiner technischen Ausstattung als „Verwaltungsgebäude, büroartig" im Sinne der Verwaltungsvorschrift einzustufen5). Die ermittelten Flächen- und Verhältniswerte, die zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit einer Planung herangezogen werden, liegen nahezu alle über den maßgeblichen Richtwerten. So wird der Grenzwert für das Verhältnis des Bruttorauminhalts zur Hauptnutzfläche von 5,60 um 0,59 überschritten. Dies entspricht einem zusätzlichen Bauvolumen von rund 1 200 m³. Bauvorhaben mit höheren Werten als den Grenzwerten sind als unwirtschaftlich anzusehen. Auch der für die Beurteilung der Förderfähigkeit maßgebliche Grenzwert 6) ist erheblich überschritten. Das zusätzliche Bauvolumen beträgt rund 2 500 m³.
Die Verbandsgemeinde hat sich auf die Auffassung des Baubetreuers berufen, nach der bei Gebäuden dieser Art der vom Rechnungshof herangezogene Grenzwert zu niedrig sei.
Demgegenüber wird auf die grundsätzlichen Ausführungen zu der Verwaltungsvorschrift bei Tz. 2.2 verwiesen.
Das Ministerium hat mitgeteilt, die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sei angewiesen, bis zur endgültigen Klärung bei baufachlichen Prüfungen die bisher anzuwendenden Planungskennwerte zugrunde zu legen.
Baunebenkosten
Die in der Kostenberechnung ausgewiesenen Baunebenkosten von 1,2 Mio. entsprechen rund 30 % der Bauwerkskosten von 4 Mio. und liegen damit um 100 % über dem maßgeblichen Orientierungswert der Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes (RL-Bau) von 15 %.
Die Architekten- und Ingenieurverträge für das Gebäude und die Tragwerksplanung sehen als Honorargrundlage jeweils den Mittelsatz der Vergütung vor, ohne dass Gründe, die ein Abweichen von den Mindestsätzen gerechtfertigt hätten, in den Vertragsakten dargelegt wurden.
Der Baubetreuer sollte die Verbandsgemeinde u. a. maßgeblich bei der Raumbedarfsplanung, der Grundriss- und Baukörperkonzeption, der Entwurfs-, Genehmigungs- und Ausführungsplanung beraten. Im Leistungsbild ist außerdem festgelegt, dass er zur Vorbereitung und Durchführung des Vorentwurfsverfahrens eine Beschreibung der Aufgabe und der geforderten
4) Muster 13L Anlage 2 der Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Landes (RL-Bau).
5) Anlage zu Nr. 6.2 der VV-Dienstgebäude.
6) Das Verhältnis des Bruttorauminhalts zur förderfähigen Hauptnutzfläche soll 6,5 nicht überschreiten. Der Bruttorauminhalt von Räumen für Einrichtungen, die nicht zur Verbandsgemeinde gehören, die aber aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit ausnahmsweise mitgeplant werden sollen, kann bei der Errechnung des Grenzwerts unberücksichtigt bleiben. Bei einer Überschreitung des Grenzwerts ist davon auszugehen, dass damit nicht nur die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit erheblich verletzt sind, sondern dass auch wegen dieses unwirtschaftlichen Aufwands Gefahren für die dauernde Leistungsfähigkeit des Bauträgers entstehen können, vgl. Nr. 3.2.2.5 VV-Dienstgebäude. Architektenleistungen unter besonderer Beachtung der Aufgabenstellung, der Nutzeranforderungen und der Wirtschaftlichkeit bezüglich Investitions- und Betriebskosten vorlegen soll. Durch eine vergleichende Gegenüberstellung der verschiedenen Vorentwürfe sollte die Wirtschaftlichkeit der Planung nachgewiesen werden.
Dafür war ein Honorar, das im Ergebnis einem Anteil von 5 % der Kosten des Bauwerks und von 2,6 % der Gesamtbaukosten entspricht, vereinbart. Dieses Honorar trägt zu den hohen Baunebenkosten bei. Insgesamt war die Planung des Dienstgebäudes unwirtschaftlich, obwohl ein Baubetreuer eingeschaltet wurde.
Das Ministerium hat hierzu erklärt, es werde die Verbandsgemeinde anhalten, alle sich noch bietenden Einsparungsmöglichkeiten zu nutzen.
Förderung aus dem Investitionsstock
Das Vorhaben erfüllt nicht die Voraussetzungen für eine Förderung nach der Verwaltungsvorschrift für den Investitionsstock7), weil die Planung des Verwaltungsneubaus zu aufwendig ist und die Baunebenkosten zu hoch veranschlagt sind und damit die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht mehr gewahrt werden.
Das Ministerium hat mitgeteilt, es werde von der Gewährung von Zweckzuweisungen für vergleichbar unwirtschaftliche Vorhaben künftig absehen. Es habe die Verbandsgemeinde aufgefordert, jede sich derzeit noch bietende Möglichkeit zu Einsparungen am Bauvorhaben zu nutzen. Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sei gebeten worden, die Verbandsgemeinde zur Erzielung von Einsparungen baufachlich zu beraten und zu unterstützen.
3. Folgerungen:
Der Rechnungshof hat gefordert,
a) dafür zu sorgen, dass ihm regelmäßig und zeitnah Abdrucke der baufachlichen Stellungnahmen zu den größeren Bauvorhaben zugeleitet werden,
b) darauf hinzuwirken, dass Planungen von kommunalen Dienstgebäuden auf den Bedarf begrenzt werden,
c) unwirtschaftliche kommunale Bauvorhaben nicht zu fördern.
Die Stellungnahmen des Ministeriums des Innern und für Sport und der Verbandsgemeinde sind unter Nr. 2 dargestellt.
7) Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport vom 22. September 1993 (MinBl. S. 414; 1998 S. 558).