Zuwendungen für Maßnahmen die beide Ausgabearten enthalten sind entsprechend der Anteile auf mehrere Titel

Veranschlagung von Zuwendungsmitteln

Übersichten über Einnahmen und Ausgaben - Um den Verwaltungsaufwand für die Veranschlagung der Zuwendungen zu verringern, müssen die Ressorts seit 1998 dem Senator für Finanzen bei institutionellen Förderungen nicht mehr die für die Haushaltsaufstellung notwendigen Unterlagen vorlegen. Sie haben allerdings zu testieren, dass sie ihnen vorgelegen haben und geprüft worden sind (s. im Übrigen Tz. 412). - Gemäß § 26 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LHO sind dem Haushaltsplan Übersichten über Einnahmen und Ausgaben von institutionell geförderten, einzeln veranschlagten Zuwendungsempfängern als Anlagen beizufügen oder in die Erläuterungen aufzunehmen.

Von wenigen Fällen abgesehen haben die Ressorts diese Übersichten erstellt.

Abgrenzung investiv/konsumtiv - Die durch die Haushaltssystematik vorgeschriebene Trennung zwischen investiven und konsumtiven Ausgaben ist u. a. wegen der Auswirkungen auf Kreditobergrenzen auch bei der Veranschlagung von Zuwendungen zu beachten. Bei der Prüfung ist mehrfach aufgefallen, dass die gesamte Zuwendung aus investiven Titeln bereitgestellt wurde, obwohl wesentliche Positionen ­ zum Teil sogar überwiegend ­ konsumtive Ausgaben betrafen. In Einzelfällen wurden allerdings auch investive Mittel konsumtiv zugeordnet.

Zuwendungen für Maßnahmen, die beide Ausgabearten enthalten, sind entsprechend der Anteile auf mehrere Titel aufzuteilen.

Ausgaben für Unterstützung und Beratung, die unmittelbar mit einer Baumaßnahme zusammenhängen, sind investiv zu behandeln.

4 Antragstellung und Bewilligung

Antragsprüfung - Eine grundlegende Prüfung des Antrags ist für das gesamte Zuwendungsverfahren von großer Bedeutung. Nur dann können die Ressorts feststellen, ob eine Zuwendung nach § 23 LHO notwendig ist; und nur so können sie über Finanzierungsart und Höhe der Zuwendung entscheiden. Die Prüfung liefert außerdem die notwendigen Informationen, um einen Zuwendungsfall qualifiziert begleiten und abrechnen zu können.

Über die Prüfung ist ein Prüfungsvermerk anzufertigen, in dem nach VV-LHO Nr. 3.3 zu § 44 LHO insbesondere auf

· die Notwendigkeit und Angemessenheit der Zuwendung,

· die Beteiligung anderer Dienststellen,

· den Umfang der zuwendungsfähigen Ausgaben,

· die Wahl der Finanzierungsart,

· die Sicherung der Gesamtfinanzierung,

· die finanzielle Auswirkung auf zukünftige Haushaltsjahre und

· die Gründe für einen vorzeitigen Maßnahmenbeginn eingegangen werden soll.

Bei umfangreicheren Maßnahmen ist im Hinblick auf die Prüfung der Zweckerreichung und Erfolgskontrolle schon zum Zeitpunkt der Antragsprüfung festzulegen, mittels welcher Kennzahlen und mit welchen Methoden der Erfolg gemessen werden soll.

Dieses Mindestmaß an Prüfkriterien kann je nach Maßnahme um weitere Aspekte ergänzt werden, wie z. B. Entscheidungen zu Ermessensspielräumen oder zu Abweichungen von den Vorstellungen des Antragstellers.

In der überwiegenden Zahl der vom Rechnungshof geprüften Fälle wurden keine oder unzureichende Vermerke über die Antragsprüfung angefertigt. Kurzfassungen, wie geprüft: sachlich und rechnerisch richtig stellen zwar die Ausnahme dar, die Behandlung aller infrage kommenden Aspekte war aber ebenso selten.

Einige Ressorts haben darauf hingewiesen, sie hätten die Anträge ordnungsgemäß geprüft, dies nur nicht ausreichend dokumentiert. Selbst wenn das zutreffen sollte, ist es ohne Belang, weil die Dokumentation nicht in erster Linie den Prüfungserfordernissen des Rechnungshofs dient. Insbesondere muss sie im Interesse des Zuwendungsgebers selbst liegen. Nur wenn über die Antragsprüfung ein aussagekräftiger Prüfungsvermerk als Ausgangspunkt und Grundlage für das weitere Prüfungsgeschehen gefertigt wird, der nachvollziehbar Tatsachen und Begründungen enthält, besteht eine solide Grundlage für spätere Kontrollen. Sie erleichtert zudem die nachfolgende Begleitung und Prüfung des Zuwendungsgeschehens.

Der Rechnungshof konnte in einer Reihe von Fällen nicht erkennen, dass Antragsprüfungen überhaupt durchgeführt worden sind.

Von der Verpflichtung der Zuwendungsgeber, Förderanträge zu prüfen, gibt es keine Ausnahmen. Auch beantragte Zuwendungen, denen z. B. politische Beschlüsse zugrunde liegen, sind zu prüfen. In der Regel kann nicht davon ausgegangen werden, dass zum Zeitpunkt des Beschlusses eine sachgerechte Untersuchung und deren Dokumentation stattgefunden hat. Genauso wenig erübrigt sich die Antragsprüfung, wenn Zuwendungsmittel bereits im Haushaltsplan veranschlagt sind und ein Zuwendungsgeber damit das besondere Interesse Bremens an einer Förderung als politisch entschieden ansieht. Schon wegen des zeitlichen Abstands zwischen Haushaltsaufstellung und Antragstellung ist eine Überprüfung der damaligen Annahmen unumgänglich (s. Tz. 400). - Insbesondere bei Anschlussanträgen werden häufig in der Vorstellung, alles Wesentliche sei bereits anlässlich früherer Anträge abgehandelt worden, sehr oberflächliche Vermerke abgefasst. Der Rechnungshof verkennt nicht, dass die Prüfung von Wiederholungsanträgen weniger aufwendig ist als eine erstmalige Antragsprüfung, insbesondere wenn Kontrakte oder Rahmenvereinbarungen bestehen. Aber auch in diesen Fällen muss regelmäßig überlegt werden, ob z. B. aus Verwendungsnachweisprüfungen Konsequenzen zu ziehen sind oder ob es möglich ist, die Zuwendungshöhe künftig degressiv zu gestalten.

Grundsätzlich begrüßt es der Rechnungshof, wenn für die Antragsprüfung Vordrucke verwendet werden. Standardisierte Prüfungsvermerke sollen sicherstellen, dass alle vorgesehenen Prüfungskriterien berücksichtigt werden. Allerdings besteht auch die Gefahr, dass kritische Aspekte nicht ausreichend untersucht werden. Dazu kommt, dass über den vorgegebenen Rahmen hinausgehende spezielle Fragen und Probleme unbeachtet bleiben, weil ein vollständig ausgefüllter Vordruck den Eindruck vermittelt, der Vorgang sei bereits hinreichend bearbeitet.

Der Rechnungshof erwartet, dass alle Vordrucke daraufhin geprüft werden, ob sie den an sie zu stellenden Ansprüchen gerecht werden.

Finanzierungsarten - Zuwendungen werden grundsätzlich zur Teilfinanzierung als Anteil-, Fehlbedarfsoder Festbetragsfinanzierung oder ausnahmsweise zur Vollfinanzierung gewährt.

Bei der Antragsprüfung ist zu entscheiden, welche Finanzierungsart den Interessen der Freien Hansestadt Bremen, aber auch denen des Zuwendungsempfängers am besten entspricht. Die Finanzierungsart hat insbesondere Auswirkungen auf die Auszahlung von Zuwendungen und bei Finanzierungsänderungen.

Die häufigste Finanzierungsart war in der Vergangenheit die Fehlbedarfsfinanzierung, bei der sich die Höhe der Zuwendung nach dem Bedarf richtet, der beim Zuwendungsempfänger nach Einsatz eigener und fremder Mittel verbleibt.

In den letzten Jahren haben die Ressorts ihre Zuwendungen vermehrt auf Festbetragsfinanzierungen umgestellt. Hierbei wird die Zuwendung mit einem festen Betrag an den zuwendungsfähigen Ausgaben festgesetzt. Mit dieser Umstellung sollte in erster Linie ein Anreiz zur wirtschaftlichen Verwendung der Mittel geschaffen werden mit dem Ziel, mittelfristig die Zuwendungen zu reduzieren. Daneben wurde erwartet, dass der Aufwand für die Verwendungsprüfung abnimmt.

Die Aussicht, Mehreinnahmen oder Minderausgaben nicht auf die Zuwendung anrechnen zu müssen, kann sicherlich zu einem wirtschaftlichen Verhalten beitragen. Dadurch dürfte sich in Einzelfällen längerfristig die wirtschaftliche Basis des Zuwendungsempfängers verbessern. Das wiederum ermöglicht es, die Zuwendungsbeträge abzusenken. Einen nachhaltigen Vorteil wird der Empfänger einer institutionellen Förderung aber von einer sparsamen Haushaltsführung nicht erwarten können, weil die Überschüsse letztlich wieder als Eigenmittel in die Finanzierung einzubringen sind. Ein dauerhafter Verzicht auf die Anrechnung dieser Mittel würde ein Verhalten belohnen, das zu den Grundpflichten eines Zuwendungsnehmers gehört. Verstößt er dagegen, kann die Zuwendung widerrufen werden.

Bei der Entscheidung für eine Festbetragsfinanzierung dürfen die Interessen des Zuwendungsgebers nicht aus dem Auge verloren werden. Voraussetzung ist, dass die Einnahmen und Ausgaben aller Wahrscheinlichkeit nach richtig angesetzt sind.

Dies kann in der Regel erst bei wiederholter Förderung beurteilt werden. Wenn erhebliche, vorher nicht bestimmbare Mehreinnahmen oder Einsparungen zu erwarten sind, wäre das Risiko einer Überfinanzierung zu groß. Die Möglichkeit, bei dieser Finanzierungsart nicht verbrauchte Reste zurückzufordern, ist äußerst begrenzt. Sie beschränkt sich auf die Fälle, in denen sich die zuwendungsfähigen Ausgaben auf einen Betrag unterhalb der Zuwendung ermäßigen.

Insbesondere läuft es dem Grundgedanken des Zuwendungsrechts zuwider, wenn Minderausgaben, die ohne Zutun des Zuwendungsempfängers eintreten (z. B. als Folge von Gesetzesänderungen), nicht auf die Zuwendung angerechnet werden.

Es sind nur die für das Erreichen der jeweiligen Zuwendungszwecke auskömmlichen Zuwendungen zu gewähren.

Einige Prüfungen haben gezeigt, dass Festbetragsfinanzierungen bei unsicheren Prognosen über Einnahmen und Ausgaben für den Zuwendungsgeber nachteilig sind. Das ist auch darauf zurückzuführen, dass die Antragsteller offensichtlich die Einnahme- und Ausgabeerwartungen bewusst ungünstiger darstellen, weil sich die davon abweichende tatsächliche Entwicklung zum eigenen Vorteil auswirkt.

Der Bearbeitungsaufwand der Bewilligungsbehörde bei einer Festbetragsfinanzierung ist insgesamt nicht geringer als bei anderen Finanzierungsarten. Mögliche Erleichterungen bei der Nachweisprüfung werden durch eine aufwendigere Antragsprüfung ausgeglichen. Da eine einmal festgelegte Zuwendungshöhe bei Festbetragsfinanzierungen grundsätzlich unveränderbar ist, müssen die Wirtschaftsund Finanzierungspläne genau geprüft werden.

Im Übrigen kann sparsames und wirtschaftliches Verhalten auch mit der Anteilfinanzierung gefördert werden. Bei dieser Finanzierungsart profitieren beide Partner von positiven Finanzierungsänderungen entsprechend ihrem Anteil an den Gesamtausgaben.

Festlegung von Zielen - Bei der Bewilligung von Zuwendungen muss Klarheit über die angestrebten Ziele und die Zeitpunkte bestehen, zu denen diese oder Teilziele erreicht werden sollen. Es ist deshalb unabdingbar, die Ausgangslage, die dem Zuwendungszweck dienenden Handlungen des Zuwendungsempfängers und den Endzustand in den Bescheiden oder Verträgen so genau wie möglich zu beschreiben. Gleichzeitig ist festzulegen, an welchen überprüfbaren Kennzahlen und Indikatoren die Einhaltung der Vereinbarungen und deren Erfolg gemessen werden sollen.

Der Rechnungshof hat in diesem Punkt im Vergleich zu den zurückliegenden Prüfungen gewisse Verbesserungen festgestellt. Dies gilt insbesondere für längerfristige Vereinbarungen in Zuwendungsverträgen.

Soweit Zuwendungsgeber überhaupt Ziele festgelegt haben, sind sie häufig nur allgemein gehalten. Es fehlen überprüfbare Maßstäbe, anhand derer die Zielerreichung beurteilt werden kann und die eine Erfolgskontrolle ermöglichen. Mit dem Zuwendungszweck allein ist das Ziel in der Regel nicht ausreichend beschrieben.

Förderung durch mehrere Stellen - Sollen ausnahmsweise mehrere Stellen der Freie Hansestadt Bremen für eine Einrichtung oder ein Vorhaben Zuwendungen bewilligen, ist gemäß VV-LHO Nr. 1.4 zu § 44 LHO zwischen ihnen über eine Reihe von Punkten Einvernehmen herzustellen. Besonders wichtig ist dabei, sich darüber zu einigen, welche der beteiligten Stellen die Verwendungsnachweise prüft.

Der Rechnungshof hat festgestellt, dass derartige Absprachen häufig fehlten. So hat ein Zuwendungsempfänger z. B.