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System bereits eingesetzt. Die Software wird noch um einige Module ergänzt; nicht zuletzt muss sie mit dem Programm zum Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (SAP R/3) verknüpft werden. Das elektronische Einkaufsmanagement macht Bearbeitungsprozesse transparenter und durch eindeutig zugewiesene Kompetenzen sicherer. Sämtliche Aktivitäten werden dokumentiert und sind nachvollziehbar. Es ist dadurch ein gutes Instrument der Korruptionsprävention. Werden entsprechende Auswertungsmöglichkeiten geschaffen, kann es auch zur Aufdeckung korrupter Taten beitragen.

Leider hat der Senat den Ressorts lediglich empfohlen, die neue Software zu übernehmen. Der Rechnungshof hält den Einsatz zumindest in Aufgabenbereichen mit einer nennenswerten Anzahl von Beschaffungs- und Vergabevorgängen für zwingend.

Personalrotation vermehrt durchführen - Die Personalrotation ist als geplant durchgeführter Arbeitsplatzwechsel in erster Linie ein Instrument der Personalentwicklung und -förderung. Erreicht werden soll damit eine breitere Qualifikation und eine erweiterte Einsatzmöglichkeit der Beschäftigten. Sie ist aber auch als Präventionsmaßnahme in korruptionsbedrohten Arbeitsbereichen von großer Bedeutung und daher in die Verwaltungsvorschrift aufgenommen worden.

Der Rechnungshof hat bemängelt, dass in Bremen die Personalrotation als gezielte Präventionsmaßnahme bisher nur vereinzelt genutzt worden ist und hat hierfür u. a. die Verwaltungsvorschrift selbst verantwortlich gemacht: Die Rotationsregelung ist als Soll-Vorschrift formuliert und liefert Hinderungsgründe gleich mit (soweit fachlich und [personal-]wirtschaftlich vertretbar). Auch das Bundesinnenministerium hatte 1998 in seinen Richtlinien zur Korruptionsbekämpfung in der Bundesverwaltung den Dienststellen nicht eindeutig vorgegeben, das Rotationsprinzip anzuwenden. Es hat aus diesem Fehler gelernt und in den neuen Richtlinien vom 7. Juli 2004 eine verpflichtende Regelung eingeführt. Der Rechnungshof hat empfohlen, diesem Beispiel zu folgen und darüber hinaus in der Verwaltungsvorschrift den Ressorts keine Ausreden mehr vorzugeben. Zwar wird es Einzelfälle geben, in denen die Personalrotation wegen der Kleinheit Bremens nicht möglich ist; durchweg müssten die Ressorts jedoch einen personellen Wechsel geplant ­ ggf. ressortübergreifend ­ organisieren können. Ein zusätzlicher Qualifizierungsaufwand muss im Interesse einer wirksamen Korruptionsbekämpfung und zum Schutz der Beschäftigten in Kauf genommen werden.

Dienst- und Fachaufsicht unterstützen - Aufsicht und Kontrolle durch Vorgesetzte sind für die Korruptionsprävention von großer Bedeutung. Aufgrund erkannter Defizite in der Bundesverwaltung ist der Bekämpfungsrichtlinie des Bundes ein Leitfaden für Vorgesetzte und Behördenleitungen angefügt worden, der zu einer verbesserten Dienst- und Fachaufsicht beitragen soll. Auch Bremen sollte einen derartigen Leitfaden in seine Verwaltungsvorschrift aufnehmen. Die vom Finanzressort erarbeiteten Handlungshilfen sind unverbindlich und daher nicht ausreichend. Darüber hinaus hat sich gezeigt, dass Vorgesetzte die Fortbildungsangebote des Aus- und Fortbildungszentrums der bremischen Verwaltung zum Thema Korruptionsbekämpfung unzureichend nutzen. Notwendig ist daher eine verpflichtende Fortbildung für Vorgesetzte in korruptionsanfälligen Arbeitsbereichen.

Beschäftigte sensibilisieren - In vielen Fällen beginnt korruptes Handeln von Beschäftigten mit der subjektiv als unkritisch empfundenen Annahme kleinerer Aufmerksamkeiten (sog. Anfüttern), aus der sich mit der Zeit eine Erpressbarkeit ergibt, der nur schwer entronnen werden kann. Um dieser Gefahr zu begegnen, reichen die bei Neueinstellungen üblichen Belehrungen nicht aus. Ergänzend sollte allen Beschäftigten ein Verhaltenskodex gegen Korruption an die Hand gegeben werden, der sie dabei unterstützt, Gefährdungssituationen zu erkennen, zu vermeiden und richtig damit umzugehen. Der Bund und einige Länder haben einen solchen Kodex in ihre Richtlinien zu Korruptionsbekämpfung aufgenommen. Bremen sollte diesen Beispielen folgen und die bestehende unverbindliche Handlungshilfe in die Verwaltungsvorschrift einarbeiten. Zusätzlich müssen Beschäftigte in besonders korruptionsgefährdeten Bereichen verpflichtend fortgebildet werden.

Zentrale Vorgaben zum Sponsoring erlassen - Bei Leistungen Privater zur Unterstützung staatlicher oder kommunaler Aufgaben, insbesondere Sponsoring, besteht grundsätzlich eine Korruptionsgefahr. Es muss daher jeder Anschein vermieden werden, dass Dienstleistungen oder Entscheidungen der Verwaltung durch Sponsoring beeinflusst sind. Das beste Mittel, sachfremden Erwägungen auf Geber- und Nehmerseite vorzubeugen, besteht darin, Leistungen Privater transparent zu machen.

Der Rechnungshof hat bemängelt, dass es in Bremen ­ anders als beim Bund und in einigen Ländern ­ bisher keine zentralen Vorgaben zum Umgang mit Sponsoring gibt.

Das Finanzressort hat dazu mitgeteilt, ein Arbeitskreis der IMK habe im November 2004 bundesweit abgestimmte Rahmenempfehlungen vorgelegt (Grundsätze für Sponsoring, Werbung, Spenden und mäzenatische Schenkungen zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben). Auf dieser Grundlage habe das Ressort eine Verwaltungsvorschrift erarbeitet, die gegenwärtig in der Verwaltung abgestimmt werde.

Vorsorglich weist der Rechnungshof darauf hin, dass in die Verwaltungsvorschrift auf jeden Fall aufgenommen werden muss, dass Sponsoring offen zu legen ist. Wie in Niedersachsen praktiziert, sollte auch Bremen Leistungen Privater jährlich per Pressemitteilung und im Internet veröffentlichen. Dabei sind Geber, Nehmer sowie Art und Höhe der Leistung und Gegenleistung zu nennen. Erwägenswert ist auch eine Berichtspflicht gegenüber dem Parlament: Der Ersatz von Haushaltsmitteln durch Sponsoring-Leistungen ermöglicht es der Verwaltung, im Einzelfall Entscheidungen des Haushaltsgesetzgebers zu unterlaufen. Auch können durch Sponsoring Folgekosten anfallen, die den Haushalt zusätzlich belasten.

Geltungsbereich der Verwaltungsvorschrift ausdehnen - Die außerhalb der Kernverwaltung gebildeten Einheiten ­ z. B. Gesellschaften ­ sind nicht verpflichtet, die Verwaltungsvorschrift zu beachten. Es besteht lediglich eine Empfehlung, sie anzuwenden. Nach dem Vorbild des Bundes sollte die Verwaltungsvorschrift auch für ausgegliederte Bereiche verbindlich sein.

Das Finanzressort hat in seiner Stellungnahme angemerkt, der Rechnungshof beschreibe mit seinen Vorschlägen zur Stärkung der dezentralen Prävention eine Vielzahl von Änderungen und Neuerungen. Er halte es für sinnvoll, deren Umsetzungsmöglichkeiten unter Hinzuziehung des in der Verwaltung inzwischen aufgebauten Sachverstands aller an der Korruptionsbekämpfung Mitwirkenden zu beraten.

Der Rechnungshof unterstützt diesen Vorschlag.

Empfehlungen zur Organisation der Korruptionsbekämpfung

Zuständigkeit verändern und Korruption ganzheitlich bekämpfen - Präventive und repressive Aspekte der Korruptionsbekämpfung müssen im Zusammenhang gesehen werden. Eine Trennschärfe gibt es ohnehin nicht. Gerade repressive Maßnahmen ­ Korruption aufdecken und bestrafen ­ wirken hochgradig präventiv. Mit einer Zerstückelung der Zuständigkeiten wird der Senat dem Phänomen Korruption nicht gerecht.

Der Rechnungshof hat empfohlen, die Korruptionsbekämpfung im öffentlichen Dienst künftig vom Senator für Inneres steuern und koordinieren zu lassen. Dort kann es besser als im Finanzressort erreicht werden, die gegenwärtig einseitig auf dezentrale Maßnahmen ausgerichtete Korruptionsprävention im Sinne einer ganzheitlichen Herangehensweise mit zentralen aufdeckenden und repressiven Elementen zu verknüpfen. Auch würde dies der Zuordnung entsprechen, die alle anderen Bundesländer vorgenommen haben. Der wichtige länderübergreifende Erfahrungsaustausch wird erleichtert, zumal Grundsatzfragen und neuere Entwicklungen in der Korruptionsbekämpfung in Arbeitsgruppen der IMK und im Bundeskriminalamt (Lagebild Korruption) bearbeitet werden.

Hinzu kommen weitere Vorteile; z. B. können

· Erkenntnisse aus der polizeilichen Ermittlungsarbeit genutzt werden, um ggf. festgestellte Defizite in der dezentralen Prävention aufzuzeigen und im Rahmen der Koordinierungsfunktion (s. Tz. 496) Änderungen anzuregen,

· Ermittlungskräfte der Polizei aufgrund ihrer Erfahrungen mit Korruptionsfällen eine praxisbezogene Fortbildung für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes anbieten,

· Hinweise (auch anonyme) auf mögliche korrupte Taten professionell bearbeitet werden.

Das Finanzressort hat erklärt, es sei bereit, die Aufgaben der zentralen Antikorruptionsstelle abzugeben. Der Senator für Inneres habe seine grundsätzliche Bereitschaft signalisiert, diesen Aufgabenbereich zu übernehmen, wenn die Ressourcenfrage einvernehmlich geklärt werden kann. Der Finanzsenator betrachtet den Aufbau von Verwaltungsstrukturen zur Korruptionsbekämpfung als im Großen und Ganzen abgeschlossen. Dies sei grundsätzlich ein geeigneter Zeitpunkt, die Verantwortung in andere Hände zu übergeben.

Zentrale Stelle zur ganzheitlichen Korruptionsbekämpfung einrichten - In der senatorischen Dienststelle des Senators für Inneres sollte eine Leitstelle Korruptionsbekämpfung (LKB) eingerichtet werden, in der die koordinierenden Aufgaben der jetzigen zentralen Antikorruptionsstelle und die repressiven Aufgaben der Polizei zusammengefasst werden. Die beiden Bereiche müssten zwar unter einer einheitlichen Leitung stehen, könnten aber innerhalb der LKB organisatorisch jeweils ein Abschnitt sein. Die LKB sollte direkt dem Staatsrat zugeordnet werden. Das ist nicht nur aus fachlichen Gründen und wegen der ressortübergreifenden Bezüge der Arbeit notwendig; diese Anbindung hätte auch eine positive Außenwirkung, weil sie verdeutlicht, dass der Senat der Korruptionsbekämpfung einen hohen Stellenwert beimisst.

Der Vorschlag orientiert sich an der Organisation der Korruptionsbekämpfung in Hamburg. Neben einer ganzheitlichen Herangehensweise ist dort die u. a. von der IMK geforderte Spezialisierung der Ermittlungskräfte erreicht worden. Von Interesse ist, dass Hamburg die für die Korruptionsbekämpfung in der Polizei vorhandenen Ressourcen gebündelt hat. Die zentrale Einheit bearbeitet z. B. auch Strafanzeigen und andere Verdachtslagen gegen Angehörige der Hamburger Polizei, die häufig einen Bezug zur Korruption haben. In Bremen ist für diese Ermittlungen die Innenrevision der Polizei zuständig.

Das Innenressort sollte prüfen, ob die Bündelung aller bei der Polizei gegenwärtig im Kampf gegen Korruption eingesetzten Ressourcen auch für Bremen eine sinnvolle Lösung ist. Sie könnte zu Synergieeffekten führen und darüber hinaus dazu beitragen, die in der Öffentlichkeit in Abständen immer wieder laut werdende Kritik daran, dass die Polizei selbst gegen ihre beschuldigten Beamten ermittelt (Eine Krähe hackt der anderen kein Auge aus), abzubauen. Aber nicht nur in der Außenwirkung, auch tatsächlich ergeben sich durch die Verlagerung der Ermittlungen gegen Polizeibeamte auf die senatorische Dienststelle eine größere Objektivität sowie weniger Loyalitätskonflikte.

Kooperation und Kommunikation verbessern - Wichtig für eine erfolgreiche Korruptionsbekämpfung ist ein gutes Zusammenspiel der LKB mit den anderen Ressorts. Anders als bisher müssen Kommunikation und Kooperation verbindlich geregelt werden. Der Rechnungshof hat hierzu detaillierte Vorschläge gemacht. Er hat angeregt, die folgenden drei Gremien vorzusehen, die federführend von der LKB betreut werden sollten:

· Lenkungsgruppe Korruptionsbekämpfung (Leitungsebene),

· Antikorruptionskonferenz (operative Ebene),

· Gesprächskreis Korruption (Kommunikation zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft).

Organisatorisches Feinkonzept entwickeln - Der Rechnungshof hat empfohlen, ein Feinkonzept zur LKB von einer ressortübergreifenden Arbeitsgruppe erarbeiten zu lassen, der mindestens Vertreter des Finanzressorts, des Innenressorts (federführend) und des Justizressorts angehören sollten.

Korruption vermehrt aufdecken - Korruptionsdelikte haben die Eigenart, dass es kein personifizierbares Opfer gibt, das Anzeige erstatten könnte. Die Taten finden im Geheimen statt, sind konspirativ und auf Verschleierung angelegt.