Wirtschaftlichkeitsberechnungen im öffentlichen Hochbau bei Öffentlich Privaten Partnerschaften (ÖPP)
ÖPP-Modelle sind Möglichkeiten, notwendige Neubau- und Sanierungsvorhaben auch bei engeren Investitionsspielräumen der öffentlichen Hand zu realisieren. Dabei gewinnt zunehmend die Betrachtung des gesamten Lebenszyklus eines Vorhabens an Bedeutung.
Um nachvollziehbare, transparente und belastbare Aussagen über die Vorteilhaftigkeit einer privatwirtschaftlichen Lösung gegenüber der Eigenleistung zu erhalten, sind Wirtschaftlichkeitsvergleiche unerlässlich.
Die Notwendigkeit des Wirtschaftlichkeitsvergleichs ergibt sich einerseits aus haushaltsrechtlichen Vorschriften und andererseits aus der Darlegungspflicht gegenüber Steuerzahlern/-innen und Rechnungshof.
Der Wirtschaftlichkeitsvergleich dient der politischen Grundsatzentscheidung und der Entscheidung über den Zuschlag bei der Vergabe.
Wir fragen den Senat:
1. Beabsichtigt der Senat, künftig vermehrt ÖPP-Projekte im Lande Bremen zu realisieren, falls ja, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen?
2. Welche Vorteile für die öffentliche Hand werden in ÖPP-Modellen gesehen?
3. Von welcher Rendite für die öffentliche Hand ist nach Auffassung des Senats bei der Realisierung von ÖPP-Projekten auszugehen?
4. Nach welchen Kriterien wird über die Realisierung von ÖPP-Projekten entschieden?
5. Welche Sachverhalte sind nach Auffassung des Senats verbindlich vertraglich zu regeln?
6. Gibt es einen Mustervertrag für ÖPP-Projekte, bzw. ist beabsichtigt, einen solchen zu erarbeiten?
7. Nach welcher Methode wird der Wirtschaftlichkeitsvergleich bei Planung, Bau und Betrieb durchgeführt?
8. In welcher Form und welchem Umfang sowie über welchen Zeitraum werden Folge- und Betriebskosten berücksichtigt?
9. Wie werden welche qualitativen Faktoren berücksichtigt (Nutzwertanalyse)?
10. Wem obliegen die Verantwortung für die Prüfung der Leistungserbringung sowie für die Erfolgskontrolle?
11. Welches Finanzierungsmodell wird dem Vergleich zugrunde gelegt? (Bitte Darlegung der Einflussfaktoren auf die zu zahlende Zinslast.)
12. Wie werden welche Risiken auf die Vertragspartner aufgeteilt?
13. Nach welchen Kriterien und über welche Zeiträume erfolgt die Risikoaufteilung zwischen den Vertragspartnern?
14. In welchem Umfang wird die öffentliche Hand durch Transaktions-, Regie-, Verwaltungs- und Personalkosten sowie durch Mehrwert- und Grundsteuer belastet?
15. Ist bei ÖPP-Projekten die Vergabe in Losen vorgesehen, und wie wird die organisatorische Abwicklung erfolgen?
16. Wie wird bei ÖPP-Projekten die Umsetzung und Einhaltung des bremischen Vergabegesetzes geregelt werden?
Der Senat hat in seiner Sitzung am 30. November 2004 dem Neubau und der Sanierung des Schulzentrums Rockwinkel im Wege eines so genannten PPP-Modells dem Vorbehalt eines billigeren konventionellen Eigenbaus zugestimmt. In diesem Pilotfall soll die Ausschreibung eines Nutzungsrechtsmodells mit 20-jähriger Laufzeit ohne Eigentumsübertragung auf den Privatinvestor erfolgen. Auf den Investor sollen gegebenenfalls die Planung, der Bau und die Finanzierung des Baus
Die Ausschreibung in der Form eines Nutzungsrechtsmodells ist Anfang Mai 2005 erfolgt. Ein Ausschreibungsergebnis liegt daher noch nicht vor; nach der Kalkulation der Aufwendungen im Falle einer Eigenlösung wird ein Wirtschaftlichkeitsvergleich der Lösungsvarianten erstellt werden.
Erfahrungen mit Investorenmodellen wurden in den Jahren 1996/1997 bei der Errichtung von vier Hochschulgebäuden als Mietkauflösung gemacht, bei denen neben dem Bau und der Finanzierung auch die Bauunterhaltung vom Investor übernommen wurden. Die damaligen Wirtschaftlichkeitsberechnungen hatten die Vorteile bei einer Realisierung über Investoren überwiegend aus dem Baupreis generiert. Ein weiteres Hochschulinstitut wurde Anfang 2005 im Rahmen eines Nutzungsrechts- und Nutzungsüberlassungsmodells fertig gestellt. Die wirtschaftlichen und aus kostengünstigeren Bauherrenleistungen.
Der Senat sieht ÖPP-Lösungen nicht von vornherein als Ausweg bei engen Investitionsspielräumen des Haushalts, sondern als eine von mehreren Beschaffungsalternativen an. Für die Realisierung notwendiger Investitionsprojekte auch bei engeren Investitionsspielräumen ist jeweils entscheidend, ob der Weg über ÖPP-Modelle im Vergleich zu Eigenlösungen die wirtschaftlichste Handlungsalternative darstellt. Sofern die ÖPP-Lösung die wirtschaftlichste Alternative ist, werden hierdurch Mietzahlungen oder Leasingraten ausgelöst.
1. Beabsichtigt der Senat, künftig vermehrt ÖPP-Projekte im Lande Bremen zu realisieren, falls ja, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen?
Bevor hierzu eine Aussage getroffen werden kann, muss zunächst das Ergebnis des Wirtschaftlichkeitsvergleichs beim Pilotprojekt Rockwinkel abgewartet werden. Sollte sich die ÖPP-Lösung in wirtschaftlicher Hinsicht vorteilhafter als die Eigenlösung erweisen, kann dieser Lösungsweg auch bei ähnlich gelagerten Investitionen (Neubau und/oder Sanierung) weiter verfolgt werden. Die Voraussetzung ist in jedem Einzelfall, dass die Anforderungen der LHO nach der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerledigung erfüllt werden. Eine Aussage, in welchem Umfang ÖPP-Modelle zur Umsetzung kommen, ist daher ohne eine vorherige Prüfung dieser Anforderungen nicht möglich. Der Senat beabsichtigt, zu ÖPP-Modellen eine Grundsatzorientierung im Sinne der Fragestellung zu treffen, die sowohl die wirtschaftlichen Ergebnisse des bremischen Pilotprojektes Rockwinkel als auch die Erfahrungen und Diskussionsprozesse in anderen Bundesländern und beim Bund zu Themen wie erwarteter Umfang der Effizienzgewinne bei ÖPP-Lösungen, Bürokratieabbau oder Nachhaltigkeit von Investitionen berücksichtigen.
2. Welche Vorteile für die öffentliche Hand werden in ÖPP-Modellen gesehen?
Die ÖPP-Modelle stellen auch in den Augen ihrer grundlegenden Befürworter lediglich eine der Beschaffungsalternativen für die öffentliche Hand dar. Der wesentliche Vorteil für die öffentliche Verwaltung wird in der Mobilisierung privaten Know-hows für die Planung, Baudurchführung und den Betrieb gesehen. Die Erwartung besteht darin, die Gebäude kostengünstiger zu bauen und zu betreiben. Ziel ist es, langfristige Effizienzgewinne zu erzielen, d. h., die Nutzungskosten der Gebäude zu senken oder die Nutzungsqualität bei vorgegebenem Kostenrahmen zu erhöhen.
3. Von welcher Rendite für die öffentliche Hand ist nach Auffassung des Senats bei der Realisierung von ÖPP-Projekten auszugehen?
Mit einer Rendite im betriebswirtschaftlichen Sinne für die öffentliche Hand kann nicht gerechnet werden. Der Vorteil für die öffentliche Hand ist in den zu sehen.
4. Nach welchen Kriterien wird über die Realisierung von ÖPP-Projekten entschieden?
Jedes ÖPP-Projekt wird im Rahmen eines Vergleichs der Beschaffungsvarianten mit einer Eigenlösung verglichen. In den Vergleich können sowohl quantitative (monetäre) Aspekte (Baukosten, Miethöhe, Risikoverteilung) als auch qualitative Aspekte (städtebauliche Belange, Sicherheitsaspekte u. ä.) einfließen.
Die Kriterien für die Eignung eines Projektes können nur projektspezifisch festgelegt werden und sind z. B. vom Projektvolumen und vom erforderlichen Leistungsumfang (Planung, Bau, Finanzierung, Betrieb) abhängig. Eine Realisierung auf dem ÖPP-Wege setzt immer eine Wirtschaftlichkeit dieser Variante voraus.
5. Welche Sachverhalte sind nach Auffassung des Senats verbindlich vertraglich zu regeln?
6. Gibt es einen Mustervertrag für ÖPP-Projekte, bzw. ist beabsichtigt, einen solchen zu erarbeiten?
Grundsätzlich sind in jedem Einzelfall alle relevanten Sachverhalte und Anforderungen in der Ausschreibung zu benennen und vertraglich zu regeln. Entscheidend für die notwendigen Vertragsinhalte ist jedoch zunächst, mit welcher der verschiedenen ÖPP-Varianten das Bauvorhaben realisiert werden soll.
Es ist daher vorab zu klären, ob der öffentliche Auftraggeber Eigentümer der Immobilie ist und bleiben soll oder ob das Eigentum auf den Investor übergehen soll. Denkbar sind verschiedenste Regelungen:
· Erwerb des Objektes durch die öffentliche Hand nach Abschluss der Nutzungsphase (Erwerbermodell),
· Anmietung für die Nutzungszeit mit dem Recht, nach Abschluss der Nutzungsphase eine Kaufoption auszuüben (Leasing-/Vermietungsmodell),
· Bauvorhaben im Bestand der öffentlichen Hand (Inhabermodell, Contractingmodell, Nutzungsrechtsmodell wie beim Schulzentrum Rockwinkel). Wichtig ist in jeder Variante die verbindliche Regelung der Risikoverteilung.
Grundsätzlich gilt für die Aufteilung der Risiken, dass sie dem Partner zugeordnet werden, der sie am besten beeinflussen kann. Wenn z. B.