Beachtung der Vorschriften für öffentlich-rechtliche Unternehmen
Beachtung der Vorschriften für öffentlich-rechtliche Unternehmen:
Der RH vertritt die Auffassung, dass die RZVK ein öffentlich-rechtliches Unternehmen i. S. d. § 112 Abs. 2 Satz 1 LHO ist. Ein derartiges Unternehmen hält er stets für gegeben, wenn ein objektiv erkennbarer Geschäftsbetrieb mit den dafür unbedingt erforderlichen institutionellen Einrichtungen besteht. Als öffentlich-rechtliches Unternehmen hat die RZVK u. a. die Rechnungslegungs- und Prüfungsvorschriften für große Kapitalgesellschaften zu beachten.
Die RZVK und das Innenministerium begründen ihre entgegenstehenden Auffassungen vor allem damit, dass die Kasse keine im Wettbewerb tätige Einrichtung sei und wegen der tarifvertraglichen Regelungen der Zusatzversorgung freies unternehmerisches Handeln nicht Gegenstand der Betätigung der RZVK sei.
Die seitens der RZVK und des Innenministeriums vorgetragenen Argumente teilt der RH nicht. Da die Unternehmensbegriffe von VAG und LHO im Wesentlichen übereinstimmen, ist die Auffassung von RZVK und Innenministerium, die RZVK sei ein Versicherungsunternehmen i. S. d. VAG, aber kein öffentlich-rechtliches Unternehmen i. S. d. LHO, nicht überzeugend.
4. Einführung eines neuen Rechnungswesens:
Die RZVK beschäftigt sich bereits seit Jahren mit der Frage eines zweckmäßigen Buchführungssystems. Die RZVK ist eine der letzten kommunalen Versorgungskassen, die noch auf der Grundlage der Kameralistik die Haushalte führt.
Das vorhandene kamerale System kann die heutigen Anforderungen an ein modernes Rechnungswesen nicht mehr erfüllen. Ziel muss es sein, das Rechnungswesen zu einem aussagefähigen Informations- und Kontrollsystem auszugestalten, das jederzeit eine Überwachung der Wirtschaftlichkeit, der betrieblichen Prozesse sowie der Liquidität ermöglicht.
Die RZVK hat gegenüber der Aufsichtsbehörde im Herbst 2002 eine Umstellung des Rechnungswesens beantragt. Das Innenministerium hat allerdings darauf hingewiesen, dass entsprechend der GemHVO8 eine kamerale Buchführung vorgesehen sei und eine hiervon abweichende Beschlussfassung nicht in die Zuständigkeit der Kasse falle. Von Seiten des Ministeriums wurde jedoch eine Öffnungsklausel zur kaufmännischen Buchführung für die kommunale Seite angekündigt.
Die Auffassung des RH, wonach für die RZVK eine dringende Notwendigkeit für den Übergang von der kameralen hin zu einer kaufmännischen Rechnungslegung besteht, und seine Empfehlung, die notwendigen rechtlichen Veränderungen umgehend herbeizuführen, werden von der RZVK und mittlerweile auch dem Innenministerium geteilt. Die RZVK stimmt auch der Auffassung des RH zu, dass nur ein vollständiger Umstieg auf die kaufmännische Buchführung bei allenfalls übergangsweiser Parallelität mit kameraler Buchführung sinnvoll sein kann.
Vgl. Fahr, Ulrich/Kaulbach, Detlef, Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) und Gesetz über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen (BAG), Kommentar, 3. Aufl., München: Beck, 2003, § 1 RN 37 ff, S. 177.
Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) vom 8. November 1973 (Amtsbl. S. 777), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Oktober 2003 (Amtsbl. 2004 S. 594).
5. Kreditaufnahmen für Kapitalmarktanlagen:
Seit 1994 nimmt die ZVK Kredite auf, um damit Wertpapieranlagen am Kapitalmarkt zu finanzieren. Ziel ist es, damit höhere Renditen zu erzielen. Das Volumen der aufgenommenen Kredite erreichte Ende 1998 mit 43,5 Mio. seinen Höchstbetrag und belief sich Ende 2001 auf 19,7 Mio..
Durch diese kreditfinanzierte Anlagestrategie hat die Kasse Risiken aus Bonitäts- und Laufzeitunterschieden zwischen Krediten und Anlagen übernommen. Insofern ist sie in ihrer Vermögensverwaltung bankübliche Risiken eingegangen, ohne allerdings den für Banken bestehenden Kontrollen zu unterliegen. Die Restlaufzeiten der Kapitalanlagen waren zum Zeitpunkt der Anlage noch nicht gegenfinanziert. Daher bestand zum Zeitpunkt der Kapitalanlage Unklarheit über die Kosten der Anschlussfinanzierung. Der RH verweist deshalb darauf, dass der bisherige Zusatzertrag, den die Kasse mit ihrer kreditfinanzierten Anlagestrategie erzielt hat, keine Gewähr für einen zukünftigen wirtschaftlichen Erfolg bietet.
Die Prüfung des RH hat zudem ergeben, dass die für die ZVK maßgeblichen Rechtsbestimmungen keine Ermächtigung zu kreditfinanzierten Kapitalanlagen enthalten. Die Kreditaufnahmen der Kasse sind deshalb als rechtlich unzulässige Geschäfte zu bewerten. Des Weiteren ist zu beanstanden, dass die Kreditaufnahmen in den jährlichen Haushaltssatzungen der Kasse unzulässigerweise nicht ausgewiesen waren.
Die RZVK widerspricht der Auffassung des RH, die Kreditaufnahmen seien als rechtlich unzulässige Geschäfte zu bewerten. Der Verwaltungsbeirat sei nach der ZVKSatzung zu Regelungen über die Finanzierung von Investitionen (auch über den Fremdmitteleinsatz) befugt.
Das Innenministerium hat dagegen mitgeteilt, dass die von der Kasse in der Vergangenheit praktizierte Aufnahme von Krediten zur Anlage von Geldern am Kapitalmarkt nicht den haushaltsrechtlichen Vorschriften entsprochen habe. Auf Grund der Prüfungsmitteilung des RH habe die RZVK seither keine kreditfinanzierten Anlagen mehr getätigt.
Das Ministerium hat zudem darauf hingewiesen, das für die Auslegung des VAG zuständige Bundesministerium der Finanzen habe auf Anfrage mitgeteilt, dass die Anlagerichtlinien der ZVK, die die Aufnahme von Krediten zur Anlage gestatten, nicht mit den Grundsätzen der §§ 54 und 54 a VAG, auf die die Satzung der Kasse verweist, zu vereinbaren seien. Insofern bedürfe die in Rede stehende Richtlinie der Kasse einer Überarbeitung.
Der RH hält in Übereinstimmung mit dem Innenministerium an seiner Auffassung fest, dass die für die ZVK maßgeblichen Rechtsbestimmungen keine Ermächtigung zu kreditfinanzierten Kapitalanlagen enthalten. Zudem bleibt er bei seiner Feststellung, dass die ZVK durch ihre kreditfinanzierte Anlagestrategie erhebliche Risiken eingegangen ist.
Der RH empfiehlt, zukünftig durch eine landesgesetzliche Regelung die Frage der Kreditaufnahme wie bei privaten Versicherungsunternehmen restriktiv zu regeln. Die RZVK hat diesen Vorschlag begrüßt; das Ministerium hat eine Prüfung im Rahmen der Novellierung des Rechts der RZVK in Aussicht gestellt.
6. Vermögensmanagement der ZVK:
Darstellung der Vermögens- und Ertragslage:
Die Mittel der Kasse werden in der Pflichtversicherung aus Umlagen, Sanierungsgeldern und Zusatzbeiträgen zum Aufbau eines Kapitalstocks sowie durch Vermögenserträge und sonstige Einnahmen aufgebracht.
Den Geschäftsberichten der RZVK ist zu entnehmen, dass das Kassenvermögen der ZVK von 250,3 Mio. (Ende 1994) auf 261,6 Mio. (Ende 2001) angestiegen ist. Die Gesamterträge haben zunächst von 18,0 Mio. (1994) auf 21,5 Mio. (1997) zugenommen; in den Folgejahren haben sie sich bis auf 16,8 Mio. (2001) verringert.
Einhaltung der Anlagebestimmungen:
Gemäß § 54 ZVK-Satzung ist das Kassenvermögen nach den Grundsätzen des § 54 anzulegen. Danach ist das Kassenvermögen unter Berücksichtigung der Art der betriebenen Versicherungsgeschäfte sowie der Unternehmensstruktur so anzulegen, dass möglichst große Sicherheit und Rentabilität bei jederzeitiger Liquidität der ZVK unter Wahrung angemessener Mischung und Streuung erreicht werden.
Die Prüfung nach den für die ZVK geltenden Anlagevorschriften hat ergeben, dass die Kasse nur zulässige Anlagen vorgenommen und die Grundsätze der Mischung und Streuung beachtet hat. Auch die Prinzipien der Währungskongruenz und der Belegenheit wurden eingehalten.
Anlagemanagement und interne Kontrollverfahren:
Der RH hat allerdings auch festgestellt, dass die Kasse die Anforderungen, die sich aus der AnlV an das Anlagemanagement ergeben, noch nicht in dem erforderlichen Maße umgesetzt hat. Er hat deshalb verschiedene Empfehlungen zur Verbesserung des Risikomanagements und der Kontrollverfahren der ZVK ausgesprochen.
RZVK und Innenministerium haben mitgeteilt, dass die ZVK derzeit eine Überarbeitung der Anlagerichtlinien vorbereite, in der Fragen des Anlagemanagements und interner Kontrollverfahren geregelt werden sollen.
Feststellungen zum ZVS-Fonds:
Die ZVK hat im Jahr 1999 einen gemischten Wertpapierspezialfonds bei einer Kapitalanlagegesellschaft aufgelegt. Dem Fonds wurden Mittel von 29,1 Mio. zugeführt.
Das Fondsvermögen hatte sich zum 30. November 2002 um 4,2 Mio. auf 24,9 Mio. verringert.
Der RH hat im Zusammenhang mit dem ZVS-Fonds erhebliche Managementfehler festgestellt, die zu diesen Verlusten beim Fondsvermögen geführt haben. Sie beruhen im Wesentlichen auf dem ungünstigen Timing, dem schnellen Fondsaufbau sowie auf mangelnder Überwachung der Kapitalanlagegesellschaft.
Verordnung über die Anlage des gebundenen Vermögens von Versicherungsunternehmen (Anlageverordnung AnlV) vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3913).