Beihilfeansprüche
Beihilfeausgaben und Beihilfebearbeitung Deutlich gestiegene Beihilfeausgaben veranlassen zu besonderer Beobachtung und Kompensation.
Die Beihilfegewährung durch die Zentrale Beihilfestelle kann durch eine bessere informationstechnische Unterstützung und eine stärkere Dienstleistungsorientierung effizienter gestaltet werden.
1 Vorbemerkung:
Die Ausgaben des Saarlandes zur Abgeltung der Beihilfeansprüche seiner rund 17.000 aktiven Beamten und der rund 11.000 Ruhestandsbeamten beliefen sich im Jahr 2004 auf rund 84 Mio.. Die Beihilfeausgaben haben sich in den letzten 14 Jahren ähnlich wie die Versorgungsausgaben des Landes in etwa verdoppelt.
Auf Grund der demografischen Entwicklung und der Kostensteigerungen im Gesundheitswesen ist für die Zukunft tendenziell mit weiter steigenden Beihilfeausgaben zu rechnen.
Mit der Prüfung der „Beihilfe" hat der RH gegenüber dem Ministerium der Finanzen und dem Ministerium für Inneres, Familie, Frauen und Sport eine Bestandsanalyse zum landesrechtlich geregelten Beihilfesystem abgegeben und Vorschläge zur Optimierung des Verwaltungsverfahrens bei der Zentralen Beihilfestelle unterbreitet.
2 Wesentliche Ergebnisse der Prüfung:
Beihilfesystem Sozialstaatsprinzip und Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebieten dem Grunde nach eine Beteiligung des Dienstherrn an den Aufwendungen seiner Beamten im Krankheitsfall. Die Rechtsprechung hat dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung und Konkretisierung seiner Fürsorgeverpflichtung einen weitgehenden Gestaltungsspielraum zugestanden. Gegenüber der im saarländischen Beihilferecht1 getroffenen Ausformung wären durchaus andere Gestaltungen denkbar, wobei sich unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten derzeit keine wirkliche Alternative im Sinne eines Systemwechsels aufdrängt.
Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfeverordnung - BhVO) vom 11. Dezember 1962 in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. März 1987 (Amtsbl. S. 329), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 24. Januar 2006 (Amtsbl. S. 174).
Im Gegensatz zum Besoldungs- und Versorgungsrecht ist das Beihilferecht nicht bundeseinheitlich geregelt. Einige Länder wenden zwar über dynamische Verweisungen im Landesrecht im Grundsatz die bundesrechtlichen Beihilfebestimmungen an, teilweise gibt es gleichwohl länderspezifische Modifizierungen. Einige andere Länder, darunter das Saarland, lehnen sich mit ihren Beihilfeverordnungen relativ eng an das Bundesrecht an; wieder andere Länder, darunter Hessen, zeichnen sich durch stärkere Besonderheiten in ihren landesrechtlichen Beihilfebestimmungen aus. Derlei Vergleiche erlauben aber letztlich kein generelles Urteil über Günstigkeit bzw. Ungünstigkeit dieses oder jenes Landesrechts oder gar über eine genaue Rangfolge unter denselben.
Die wichtigsten Änderungen im saarländischen Beihilferecht der letzten Jahre waren der Wegfall der Wahlleistungen im Jahr 1996 und die eingeführten Leistungsbeschränkungen im Zuge der Novellierung im Jahr 2003. Eine der Gesundheitsreform in der gesetzlichen Krankenversicherung zum 1. Januar 2004 wirkungsgleiche Rechtsanpassung, wie sie bereits in der Bundesbeihilfeverordnung umgesetzt ist, ist im Saarland nicht erfolgt. Andererseits hat das Saarland mit dem Wegfall der Wahlleistungen schon frühzeitig eine sehr einschneidende Begrenzung vorgenommen, der verschiedene andere Länder bis heute nicht gefolgt sind.
Die Ausgestaltung des Leistungsrechts, die Kostenentwicklung im Gesundheitswesen und die Entwicklung des Berechtigtenkreises sind die für die Beihilfeausgaben bestimmenden Faktoren.
Beihilfeausgaben Innerhalb der Personalausgaben bilden die Beihilfeausgaben mit einer Dimension von rund 84 Mio. und einem Anteil von rund 6,7 % eine auf den ersten Blick eher untergeordnete Ausgabengröße. Andererseits gab es bei den Beihilfeausgaben enorme Steigerungen in den letzten Jahren. Sie stiegen im Zeitraum von 1990 bis 2004 von 41 Mio. auf 84 Mio.. Bei weiterer Differenzierung nach Beschäftigungsgruppen zeigt sich, dass sich die Beihilfeausgaben für Versorgungsempfänger durch zahlreiche Pensionierungen in den letzten Jahren und eine gestiegene Lebenserwartung mehr als verdreifacht haben. Im Bereich der Aktiven betrug die Steigerung im selben Zeitraum demgegenüber rund 40 %.
Trotz stetigen Anstiegs der Beihilfeausgaben bis zum Jahr 2003 ist das RechnungsIst im Jahr 2004 nicht zuletzt durch die erfolgten Begrenzungen im Beihilferecht erstmalig unter dem Vorjahresergebnis (rund 1 Mio.) geblieben.
Die größten Ausgabepositionen innerhalb der Beihilfeausgaben stellen die Arztkosten bei ambulanter Behandlung (35,5 %), gefolgt von stationären Krankenhausaufenthalten (23,6 %) und den Arzneimitteln (15,3 %) dar. Die deutlichsten Steigerungen waren zuletzt bei den Arzneimitteln und den Krankenpflegekosten zu verzeichnen. Einsparungen durch Begrenzungen im Leistungsrecht sind demgegenüber eingetreten bei den Kosten für Zahnbehandlung, den Heilbehandlungen und den Heilpraktikerhonoraren.
Bayern, Berlin, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.
Verfahren:
Die Beihilfegewährung beginnt mit dem Antrag des Beihilfeberechtigten und endet mit dem Leistungsbescheid und der Überweisung der festgesetzten Beihilfe.
Die Beihilfebearbeitung ist verwaltungstechnisch gesehen ein Massenverfahren, das ohne entsprechende Technikunterstützung nicht mehr leistbar wäre. Für den Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung liegt die Bearbeitungszuständigkeit bei der beim Landesamt für Finanzen (LfF) eingerichteten Zentralen Beihilfestelle, die insoweit geprüfte Stelle war.
Rund 30 Mitarbeiter in der Zentralen Beihilfestelle bearbeiten pro Jahr ca. 100.000 Beihilfeanträge, denen etwa 1 Million Belege (Rezepte, Arztrechnungen usw.) beigefügt sind. Die informationstechnische Unterstützung im Bearbeitungsverfahren erfolgt mittels eines aus Baden-Württemberg übernommenen Verfahrens (BABSY).
Die bestehende Arbeitsorganisation mit festen Bearbeitungszuständigkeiten (Buchstabengruppen) ist darauf ausgerichtet, die Bearbeitung einschließlich Beihilfeauszahlung, trotz Arbeitsspitzen jeweils zum Quartalsbeginn, innerhalb von 2 bis maximal 4 Wochen zu bewerkstelligen.
3 Bewertung und Empfehlungen Ausgehend von der gegenwärtigen Rechtslage geht der RH wie alle Rechnungshöfe des Bundes und der Länder nach wie vor von einer Vorteilhaftigkeit des bestehenden Beihilfesystems gegenüber einer alternativen Versicherung im gesetzlichen Krankenversicherungssystem, was die finanziellen Wirkungen für die Kassenlage des jeweiligen Trägers anbelangt, aus.
Was den Verwaltungsvollzug betrifft, ist angesichts der Kleinheit des Saarlandes die Tatsache, dass mit LfF und Ruhegehalts- und Zusatzversorgungskasse (RZVK) schon seit Jahren zwei, mit der Universität jetzt noch eine dritte Abrechnungsstelle vergleichbare Arbeiten im Beihilfebereich jeweils für sich als Insellösungen betreiben, sich dabei unterschiedlicher technischer Verfahren (mit anderem rechtlichen Bezug) bedienen und einen nicht unerheblichen Aufwand zur Anpassung und Pflege dieser unterschiedlichen Systeme auf das saarländische Recht bewerkstelligen müssen, in höchstem Maße unbefriedigend. Die Situation erscheint aber angesichts der bestehenden Rahmenbedingungen, insbesondere auch der Trägerschaft, kaum veränderbar. Andererseits scheidet auch eine Privatisierung der Beihilfebearbeitung nach der gegebenen Rechtslage aus.
Nach einer durchgeführten Analyse der Ablaufprozesse hat der RH folgende Feststellungen getroffen und unter anderem die nachgenannten Vorschläge unterbreitet:
Die zum Prüfungszeitpunkt bestehende Arbeitsorganisation der Zentralen Beihilfestelle beim LfF war angesichts der gegebenen personellen, technischen und baulichen Restriktionen als weitgehend sachgerecht anzusehen. Die gegebene Ablauforganisation, die im Wesentlichen durch das eingesetzte Verfahren bestimmt ist, bedingt allerdings zwangsläufig, dass bei steigenden Fallzahlen auch mehr Bearbeiter benötigt werden. Rationalisierungsreserven sind im Hinblick auf den Status quo nach den Prüfungsergebnissen nicht vorhanden. Wenn die aufgezeigte Abhängigkeit „mehr Fälle = mehr Personal" unter sonst gleichen Bedingungen nicht beachtet wird, sind längere Bearbeitungszeiten und/oder qualitative Einbußen bei der Bearbeitung zu befürchten.