Stellenausstattung

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats tretbar ist. Er forderte, höchstens eine an den Verhältnissen im Westteil Berlins orientierte Stellenausstattung anzustreben. Der Rechnungshof hatte außerdem im Vorjahresbericht (T 91 bis 111) die überhöhte Stellenausstattung im Stellenplan A der Senatsverwaltungen gerügt, die über den durch die Vereinigung bedingten Bedarf entgegen zuvor beschlossener Grundsätze hinausging. Dies gilt auch für die Polizei, bei der der Rechnungshof die fehlenden Grundlagen bei der Festsetzung des Personalbedarfs im Jahresbericht 1993 (T 118 bis 132) beanstandet hatte. Deshalb forderte er Bedarfsfeststellungen, wie sie allgemein in den einzelnen Zusammenführungsbeschlüssen des Senats und Magistrats in der zweiten Hälfte des Jahres 1990 vorgesehen waren. Es ist unverständlich, weshalb die entsprechenden Vorgaben in den Beschlüssen des Senats weitgehend unbeachtet blieben.

Verhältnissen im Westteil Berlins orientierte Stellenausstattung"

­ wie sie der Rechnungshof seinerzeit gefordert hatte ­ nicht kurzfristig zu erreichen war und verzichtet daher auf eine Wiederholung.

Eine Vergleichsrechnung für 1994 zur Ausstattung mit Stellen und Beschäftigungspositionen ergab, bezogen auf je 1 000

Einwohner, für die Bezirke im Ostteil 44,6 und für die Bezirke im Westteil Berlins 25,5 Stellen und Beschäftigungspositionen. Allein durch eine Angleichung der Personalausstattung an den Durchschnitt von 25,5 Stellen und Beschäftigungspositionen in allen Bezirken könnten rechnerisch rund 27 640

Stellen und Beschäftigungspositionen (davon 24 710 im Ostteil und 2 930 im Westteil) mit geschätzten Personalausgaben von 1,8 Mrd. DM eingespart werden. Zwar bestehen zwischen den Bezirken im Ost- und Westteil der Stadt immer noch einige Strukturunterschiede, die nicht berücksichtigt sind.

Diese rechtfertigen aber nicht mehr als ein Drittel der festgestellten Überausstattung. Ein Vergleich der Personalausstattungen der Bezirksverwaltungen im Verhältnis zur jeweiligen Wohnbevölkerung weist erhebliche Unterschiede aus und macht auch hier deutlich, dass die angestrebte bezirkliche Gebietsreform ein wichtiger Beitrag zur Konsolidierung des Haushalts sein wird. Dem Rechnungshof ist bewußt, dass es wegen der unterschiedlichen Strukturen problematisch ist, ausschließlich die Zahl der Wohnbevölkerung eines Bezirks zum Maßstab für die Personalausstattung der Bezirksverwaltung zu erheben. Dennoch wird bei dem Vergleich deutlich, daß die bevölkerungsstärkeren Bezirke grundsätzlich ein günstigeres Verhältnis von Personalausstattung und Wohnbevölkerung ausweisen. Legt man z. B. gegenüber dem vorstehenden Durchschnitt von 25,5 Stellen und Beschäftigungspositionen den einwohnerstärksten Bezirk Neukölln mit 23,8 Mitarbeitern je 1 000 Einwohner zugrunde, ergibt sich eine weitere Einsparung von rund 1 750 Stellen und Beschäftigungspositionen. Beim Bezirk Tempelhof mit der geringsten Personalausstattung von 20,9 Mitarbeitern je 1 000 Einwohner errechnet sich eine weitere Einsparung von rund 6 900 Stellen und Beschäftigungspositionen.

Zu T 38:

Der Senat unterstellt, dass der Rechnungshof bei seiner Vergleichsrechnung die in den Übersichten 1 des „Stellen-Vogels" zum Haushaltsplan 1995/96 (Vorlage an den Hauptausschuß

­ „rote Nummer" 2338) als Vergleichszahl für 1994 genannten Werte verwendet hat. Dabei übersieht der Rechnungshof allerdings, dass hierin rund 6 900 Stellen und Beschäftigungspositionen enthalten sind, die einen Wegfallvermerk tragen (vgl. Übersicht 3 des „Stellen-Vogels" zum Haushaltsplan 1994, Vorlage an den Hauptausschuß ­ „rote Nummer" 1640); sie können folglich nicht noch einmal als Einsparpotential gerechnet werden ­ das gilt auch für die Personalausgaben, da die Bezirke für künftig wegfallende Stellen/Beschäftigungspositionen vom Haushaltsjahr 1995 an regelmäßig keine Personalmittel mehr erhalten.

Die Verfassung gebietet, bei der Bemessung der Globalsummen für die Bezirkshaushaltspläne einen gerechten Ausgleich unter den Bezirken vorzunehmen (Art. 85 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung von Berlin); der dafür vorzunehmende Ausgleich im Haushaltsplan kann durch Anwendung eines grob vereinfachenden, weil eindimensionalen Zumessungsmodells, wie es die Maßgröße „Stellen und Beschäftigungspositionen je 1 000 Einwohner" darstellt, nicht erreicht werden. Der Rechnungshof lässt bei seiner Forderung nach dieser Methode die zwischen den Bezirken bestehenden alters- und sozialstrukturellen Unterschiede außer acht. In seiner Antwort vom 16. Juni 1994 (Drs 12/4642) auf die Kleine Anfrage Nr. 5459 des Abgeordneten Dr. Borghorst (SPD) über „Personalausstattung der Berliner Bezirke" hat der Senat im einzelnen dargelegt, wie die Unterschiede in der relativen Stellenausstattung der Bezirke ­ sowohl innerhalb der beiden Gruppen (Ost- und Westteil) als auch zwischen den Gruppen ­ zu erklären sind. Mit der Anpassung des Stellenbestandes der Bezirke bloß anhand einer statistischen Formel würde der Senat die Erfüllung des Verfassungsauftrags gefährden.

Der Senat sieht aber in der angestrebten Gebietsreform, die nach den Festlegungen des Neugliederungs-Vertrags in der nächsten Legislaturperiode erfolgen wird und Bezirke mit etwa gleicher Bevölkerungszahl und Leistungsstärke schaffen soll, einen Ansatz zur Angleichung der relativen Stellenausstattung der Bezirke: Im selben Umfang wie Bezirke zusammengelegt werden, entfallen die allen Bezirken ­ unabhängig von ihrer Größe und Einwohnerzahl ­ gleichmäßig zuerkannten „Grund- und Festausstattungen". 39 Nach den Vorgaben des Senats für die pauschale Minderung bei den Personalausgaben ist auch der Hauptverwaltung das den Bezirken entsprechende Einsparungspotential prozentual abzufordern. Dies brächte in diesem Bereich die Einsparung weiterer 20 330 Stellen und Beschäftigungspositionen. Das gesamte Einsparungspotential betrüge demnach 47 970

Stellen und Beschäftigungspositionen mit einem Ausgabenansatz von 3,0 Mrd. DM. Dieses Einsparungspotential wird grundsätzlich auch vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung bestätigt.

Zu T 39 und 40:

Die Berechnung des Rechnungshofs in T 39 kann der Senat nicht nachvollziehen. Es ist ihm auch unverständlich, durch welche Veröffentlichung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) der Rechnungshof sein fiktives Einsparpotential von 47 970 Stellen und Beschäftigungspositionen in Hauptverwaltung und Bezirken (ausgehend vom Stellenbestand 1994) mit einem Ausgabenansatz von 3,0 Mrd. DM grundsätzlich bestätigt sieht. Das DIW ermittelte vielmehr im Wochenbericht 10/95 „Länderfusion begünstigt Entwicklung ­ Wirtschaftliche und Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Der Senat hat im Zuge der Verwaltungsreform eine aufgabenkritische Bestandsaufnahme veranlaßt, um den Stellenbestand auf ein vertretbares Maß zu reduzieren. Er hat aufgrund eines Ausstattungsvergleichs mit Hamburg durch Beschluß Nr. 2147/92 entschieden, bis 1997 25 000 Stellen und Beschäftigungspositionen einzusparen. Der Senat geht davon aus, daß wegen unabweisbaren Mehrbedarfs rund 15 000 Stellen und Beschäftigungspositionen (u. a. Kindertagesstätten im Westteil und Aufbau der Steuerverwaltung im Ostteil Berlins) zusätzlich benötigt werden und deshalb in anderen Verwaltungsbereichen brutto 40 000 Stellen und Beschäftigungspositionen einzusparen sind. Die Einsparungen sollen im wesentlichen durch den Abbau der im Vergleich festgestellten Ausstattungsvorsprünge und der im Wege der Aufgabenkritik gefundenen Ansätze erbracht werden. Das Einsparziel soll bereits 1996 erreicht sein. finanzpolitische Aspekte der Vereinigung von Berlin und Brandenburg" vom 9. März 1995 im Abschnitt „Öffentliche Verwaltung" beim „Einwohnervergleich" mit Bremen und Hamburg für 1993 „rein rechnerisch" ein Sparpotential von etwa 35 000 Vollzeitstellen, mindert aber nach Heranziehung differenzierterer Kriterien und unter Berücksichtigung der jüngsten Entwicklung

­ also der früheren Sparmaßnahmen des Senats ­ den fusionsbedingten Kürzungsbedarf auf unter 20 000 Stellen mit einem Ausgabevolumen von 1,3 Mrd. DM jährlich.

Folgt man dieser Berechnungsweise des DIW und bezieht frühere Sparmaßnahmen nicht ein, so sind allein durch die Sparmaßnahmen 1994 bis 1996 netto schon über 14 000 Stellen/Beschäftigungspositionen erbracht (vgl. Vorlage an den Hauptausschuß

­ „rote Nummer" 2701); nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre und der bekanntgewordenen Entwicklung im laufenden Jahr („Goldener Handschlag") dürfte diese Zahl schon jetzt wesentlich höher liegen.

Mit der Verwaltungsreform ergeben sich grundlegende Änderungen auch im personalwirtschaftlichen Instrumentarium.

So hat die Senatsverwaltung für Inneres zum Personalhaushalt 1995/1996 ausgeführt, dass mit der Einführung des Globalsummensystems die Richtwerte als Grundlage für die Zumessung von Personal in den Bezirken von 1995 an für den Westteil und von 1996 an im Ostteil der Stadt nicht mehr angewendet werden. Damit ist ein einheitliches Vorgehen für die Ermittlung des Personalbedarfs nicht mehr gegeben. Die Festlegung von Bemessungswerten durch Richtzahlen hat bisher in gewissem Umfang dazu beigetragen, eine einheitliche Personalbemessung innerhalb der Berliner Verwaltung zu sichern. Der Rechnungshof sieht mit Sorge, dass künftig in einzelnen Bereichen mit gleichartigen Aufgaben sehr unterschiedliche Entwicklungen eintreten können, weil nun allgemeinverbindliche Regelungen fehlen. Er fordert deshalb den Senat auf, unverzüglich brauchbare Kriterien zur Festsetzung des Personalbedarfs zu entwickeln. Für die Zwischenzeit sollten die vorhandenen Richtwerte angewendet werden, auch wenn sie letztlich das Ergebnis von Einigungsverhandlungen waren und ihre Anwendung in vielen Bereichen zu Ausstattungsvorsprüngen führten.

Zu T 41:

Der Senat hat mehrfach dargelegt, dass er ­ in Übereinstimmung mit den Bezirken ­ ein Festhalten an Richtwerten nach der Einführung von globalen Zuweisungen auch für Personalausgaben für nicht systemkonform hält; er folgt damit auch der vom Hauptausschuß während der Beratungen zum Haushaltsplanentwurf 1995/96 vertretenen Auffassung, dass das Globalsummensystem auf eine wesentlich größere Eigenverantwortlichkeit der Bezirke abstellt. Der Senat teilt die Sorge des Rechnungshofs hinsichtlich der Entwicklung unterschiedlicher Strukturen durch die Nichtanwendung von Richtwerten nicht. Er ist vielmehr der Auffassung der Bezirke, dass das vom Globalsummensystem verlangte eigenverantwortliche und eigenständige personalwirtschaftliche Handeln nicht durch Personalzumessungsmechanismen ­ wie es die Richtwerte sind ­ eingeengt werden darf. Im übrigen geht der Senat davon aus, dass die im Rahmen der Verwaltungsreform entwickelten „Produkte" für die Kosten- und Leistungsrechnung eine Entwicklung unterschiedlicher Strukturen in den Bezirken nicht zulassen.

Der Senat ist auch verwundert, dass der Rechnungshof hier die Anwendung von Richtwerten fordert und dabei ausdrücklich Ausstattungsvorsprünge in Kauf nimmt, die er in T 38 moniert hatte.

Der Katalog möglicher aufgabenkritischer Ansätze enthält u. a. in einer Reihe konkretisierter Fälle den Aufgabenabbau durch Privatisierung und Übertragung auf andere Trägerschaft. Mehrfach sind dadurch zwar Personalausgaben reduziert worden, an ihre Stelle aber entsprechende Sachausgaben oder Ausgaben für Zuschüsse an Dritte getreten. Der Rechnungshof fordert in diesen Fällen, verringerte Personalkosten nicht auf die Einsparquote anzurechnen, weil der Haushalt im Ergebnis nicht tatsächlich entlastet wird (z. B. Umwandlung von Fachhochschulen in Zuschußempfänger: 664 Stellen). Vielmehr müssen aus Personaleinsparungen resultierende Mehrausgaben im Sachausgabenbereich gegengerechnet werden, um feststellen zu können, ob haushaltswirksame Einsparungen erzielt werden.

Zu T 42:

Die anläßlich der Einführung der Kuratorialverfassung an den Fachhochschulen 1992 aus dem Stellenplan des unmittelbaren Landeshaushalts Berlins gestrichenen 1 474 Stellen sind zu keinem Zeitpunkt auf die Einsparquote angerechnet worden ­ hierauf hat der Senat seit den Beratungen zum Haushaltsplan 1992 in allen „Ergänzenden Erläuterungen" für den Hauptausschuß („Stellen-Vogel") hingewiesen (vgl. „rote Nummern" 247, 920, 1640 und 2338); diese Stellen mußten allerdings Jahr für Jahr erwähnt werden, um die Entwicklung des Stellenplans seit der Vereinigung lückenlos darzustellen.

Die seit 1991 beschlossenen Maßnahmen zur Reduzierung des Stellenvolumens der Berliner Verwaltung hatten vorrangig das Ziel, den Haushalt finanziell zu entlasten, zugleich ließ sich aber der Senat auch von ordnungs- und strukturpolitischen Zielvorstellungen leiten. So war es nach der Vereinigung notwendig, in den Betreuungsbereichen der 11 Bezirke im ehemaligen Ostteil der Stadt (insbesondere bei den Kindertagesstätten und Senioreneinrichtungen) eine Trägervielfalt wie im Westteil Berlins herzustellen. Zu den ordnungspolitischen Ansätzen des Senats gehört es auch, Aufgaben, die nicht originär durch die öffentliche Verwaltung erledigt werden müssen, zu privatisieren oder in eine andere Rechts- oder Wirtschaftsform ­ z. B. in Betriebe nach § 26 LHO ­ zu überführen. Auch die unter ordnungs- und strukturpolitischen Gesichtspunkten realisierten Stellenabgänge durch Übertragung von Aufgaben und Einrichtungen auf freie Träger, durch Rechtsformänderungen und Privatisierungen führen zu einer finanziellen Entlastung des Haushalts, wenn auch nicht in dem Umfang wie bei dem ersatzlosen Wegfall einer Aufgabe.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

So war beispielsweise die Überführung von Gesundheitseinrichtungen in einen Betrieb nach § 26 LHO mit einer haushaltswirksamen Einsparung von rund 200 Stellen verbunden. Die auch vom Abgeordnetenhaus geforderte grundsätzliche Umstellung der Eigen- auf Fremdreinigung entlastet den Haushalt um ca. 40 % der sonst notwendigen Personalkosten. Bei dem gegenwärtig vorgesehenen Abbau von 3 500 Reinigerstellen bedeutet dies künftig eine jährliche Einsparung von rund 70 Mio DM.

In der schon mehrfach erwähnten Vorlage an den Hauptausschuß („rote Nummer" 2701) hat der Senat detailliert dargestellt, welche Maßnahmen zu den unter ordnungs- und strukturpolitischen Gesichtspunkten beschlossenen Veränderungen gehören.

Die davon betroffenen mehr als 8 450 Stellen bzw. Beschäftigungspositionen sind aus dem unmittelbaren Landeshaushalt gestrichen; sie wurden entweder in den mittelbaren Landeshaushalt (Zuschußempfänger), in landeseigene Betriebe (Wirtschaftsplan), von freien Trägern (Zuwendungsempfänger) aufgenommen oder fielen durch Privatisierung weg (Sachmittelsteigerung). Als Einsparung sind davon jedoch nur rund 6 000 Stellen bzw. Beschäftigungspositionen gerechnet worden.

Darüber hinaus wurden ohne Anrechnung auf die Sparmaßnahmen die drei Opernhäuser und vier Theater mit einem Gesamtstellenvolumen von 2 958 Stellen bzw. Beschäftigungspositionen in einen erwerbswirtschaftlichen Betrieb nach § 26 LHO überführt. Außerdem wurde der Botanische Garten mit

Stellen bzw. Beschäftigungspositionen der Freien Universität zugeordnet.

Ob und in welchem Umfang künftig bei Übertragung von Einrichtungen auf andere Träger bzw. bei Rechtsformänderungen die damit verbundenen Stellenabgänge auf die vom Senat vorgegebenen Einspargrößen angerechnet werden können, wird der Senat im Zusammenhang mit der Vorbereitung des Nachtragshaushalts 1996 im Hinblick auf die tatsächliche Entlastung des Haushalts zu entscheiden haben.

Der Rechnungshof hat aufgrund der Rechnungsergebnisse den Erfolg der bisherigen Sparbemühungen überprüft. Die vorstehende Tabelle zeigt nachdrücklich, daß sich der 1991 vorhandene Bewirtschaftungsspielraum (Differenz zwischen Haushaltsansatz und Jahresrechnung) von 718,7 Mio. DM auf 5,4 Mio. DM (1993) drastisch verringert hat. Hieraus ist zu schließen, dass zumeist freie und in ihrer Wertigkeit nicht ausgeschöpfte Stellen, die nicht ausgabewirksam waren, eingespart wurden. Diese Sparrunde hat somit den Haushalt nicht entlastet. Der Senat wird daher aufgefordert, wirksame und tatsächlich strukturverändernde Maßnahmen zur Verminderung der Personalausgaben zu beschließen. Bemerkenswert ist, dass 1994 die tatsächlichen Personalausgaben erstmals seit Jahrzehnten den Ansatz sogar überschreiten, und zwar um 233,4 Mio DM. Damit wird deutlich, dass das Instrument der pauschalen Minderausgabe bei Personalausgaben nicht gegriffen hat.

Zu T 43 und 44:

Der Rechnungshof verkennt bei seiner Argumentation und Darstellung, dass in die von ihm aufgeführten Personalausgabenansätze die pauschalen Minderausgaben bereits eingeflossen sind. Die sich aus dem Vergleich von Soll (Ansatz) und Ist (Rechnung) ergebenden Einsparungen sind deshalb jeweils um diesen Betrag zu erhöhen, um die Sparleistungen des Senats wertmäßig beurteilen zu können.

Danach erhöhen sich die Einsparungen im Jahr Mio DM Mio DM Mio DM 1991 um 200 von 718,7 auf 918,7

1992 um 324,4 von 710,7 auf 1 035,1

1993 um 418,9 von 5,4 auf 424,3

1994 um 1 038,6 von ­233,4 auf 805,2

Die erhebliche Ansatzsteigerung der Personalausgaben von 1991 zu 1992 ist im wesentlichen auf die Erhöhung der Bezahlungsquote Ost (1 021 Mio DM = ab 1. Mai 1992 von 60 % auf 70 % und ab 1. Oktober 1992 auf 80 %) zurückzuführen.

Der vermeintlich negative Abschluß 1994 ist im wesentlichen auf zwei Faktoren zurückzuführen, für die es im Haushaltsplan 1994 keine finanzielle Absicherung gab:

1. Prämienzahlungen und damit im Zusammenhang stehende Ausgaben auf Grund des „Goldenen Handschlags", die zu Mehrausgaben von rund 137 Mio DM geführt haben, sind zum überwiegenden Teil in 1994 finanzwirksam geworden. Sie haben jedoch gleichzeitig dazu beigetragen, das Stellenvolumen um insgesamt bisher über 6 000 Stellen dauerhaft zu vermindern.

2. Abweichende Besetzungen von Beamtenstellen mit Angestellten, die wegen des Arbeitgeberanteils zur Sozialversicherung höhere Ausgaben verursachen als nach dem Durchschnittssatz für Beamte vorgesehen ist.