Um dem entgegenzuwirken hat der Rechnungshof durchgreifende Maßnahmen gefordert und Änderungen des
B. Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie gutachtliche Untersuchungen
1. Organisations-, Querschnittsund Personalwirtschaftsuntersuchungen
a) Hohe Belastung des Personalhaushalts durch Langzeiterkrankungen von Beamten
Der Personalhaushalt wird jährlich mit schätzungsweise 33 Mio. DM durch Langzeiterkrankungen von Beamten belastet.
Um dem entgegenzuwirken, hat der Rechnungshof durchgreifende Maßnahmen gefordert und Änderungen des Beamtenrechts vorgeschlagen.
Bereits im Jahresbericht 1994 (T 125 bis 134) hatte der Rechnungshof anhand von Einzelfällen aufgezeigt, wie durch säumige und fehlerhafte Bearbeitung von Personalangelegenheiten immer wieder erhebliche finanzielle Nachteile für das Land Berlin entstehen. Besonders auffällig war der Fall eines Lehrers, der bereits seit Jahren keinen Dienst mehr versah, ohne dass die Verwaltung dagegen wirksam vorging. Der Rechnungshof nahm diesen Fall sowie in der Presse wiedergegebene Äußerungen des zuständigen Stadtrats, dies sei kein Einzelfall, zum Anlaß, weitere Ermittlungen anzustellen.
Durch Umfrage hat der Rechnungshof sich zunächst einen Überblick darüber verschafft, in welchen Fällen beamtete Lehrkräfte wegen Krankheit seit mehr als neun Monaten dem Dienst ferngeblieben sind und was die Verwaltungen hierauf veranlaßt haben. Sodann hat er die Befragung auch auf Beamte der Senatsverwaltungen einschließlich großer nachgeordneter Behörden, der zwölf Bezirke im Westteil der Stadt, der Universitäten, der Hochschule der Künste und weiterer juristischer Personen des öffentlichen Rechts erstreckt und hierbei ergänzende Auskünfte eingeholt.
Die Erhebungen des Rechnungshofs haben ergeben, dass im unmittelbaren Landesdienst 466 Beamte wegen Krankheit bereits länger als neun Monate nicht mehr ihren Dienst versahen. Davon entfielen auf folgende Bereiche:
- Schuldienst 106,
- Polizeivollzugsdienst 114,
- Einsatzdienst der Feuerwehr 56,
- Justizvollzugsdienst 83,
- Verwaltungsdienst 107.
Gemessen an der Gesamtzahl der Beamten des jeweiligen Bereichs fällt auf, dass der Anteil der langzeiterkrankten Beamten im Justizvollzugsdienst und bei der Feuerwehr besonders hoch ist.
Eine Reihe besonders markanter Einzelfälle zeigt, dass die Verwaltung nicht alle rechtlichen Möglichkeiten mit dem erforderlichen Nachdruck ausgeschöpft hat. So hat die Verwaltung im Falle eines Feuerwehrbeamten, der Mitte 1991 dienstunfähig erkrankt ist, vier Jahre gebraucht, bis er in den Ruhestand versetzt wurde. Aufgrund fachärztlicher Stellungnahme bestanden bereits Ende 1991 Zweifel an seiner Feuerwehrdiensttauglichkeit. Dennoch hat ihn die Verwaltung im unmittelbaren Anschluß daran noch befördert. Obwohl amtsbekannt war, dass der Beamte während der Dienstunfähigkeit ausgedehnte Fernreisen unternahm, sah sich die Verwaltung nicht veranlaßt, auf eine amtsärztliche Kontrolluntersuchung hinzuwirken.
98Ein Lehrerehepaar, seinerzeit 52 und 49 Jahre alt, ließ sich Anfang 1993 die Versorgung ausrechnen. Sodann machten beide von der erweiterten Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung, dem sogenannten Sabbatical, Gebrauch. Sie vereinbarten vier Jahre Vollbeschäftigung und ein Jahr bezahlte Freizeit für vier Fünftel der Bezahlung. Zeitlich aufeinander abgestimmt begannen sie mit dem Freistellungsjahr und erkrankten vor Wiederaufnahme der Beschäftigung. Danach betrieben beide ihre vorzeitige Zurruhesetzung. Seit dem Frühjahr 1996 befinden sich beide im vorzeitigen Ruhestand.
99Bei einem im Oktober 1993 erkrankten Lehrer (höheres Lehramt) beschränkte sich die Tätigkeit der Verwaltung im wesentlichen darauf, vom Amtsarzt bestätigen zu lassen, daß der Beamte weiterhin dienstunfähig sei. Während seiner Dienstunfähigkeit hat der Beamte mit Erfolg seine Promotion betrieben. Die ärztlicherseits zur Wiederherstellung seiner Dienstfähigkeit dringend angeratene Heilkur hingegen hat er länger als ein Jahr hinausgezögert. Die vorliegenden amtsärztlichen Untersuchungsergebnisse lassen die Verwaltung über Einzelheiten zur Beurteilung der Dienstunfähigkeit im unklaren. So könnte sich die Angelegenheit noch jahrelang hinziehen. Der Beamte erhält seit Oktober 1993 ohne Arbeitsleistung unverändert seine vollen Bezüge. Nach den Durchschnittssätzen für das Jahr 1995 sind das 91 180,00 DM. Inzwischen bewirbt er sich, obwohl immer noch erkrankt, um verschiedene höher dotierte Leitungspositionen.
100Fehlzeiten verursachen beachtliche Ausgaben. Bei Dienstunfähigkeit infolge Krankheit haben Beamte zunächst weiterhin Anspruch auf Dienstbezüge in voller Höhe. Bei einem angenommenen durchschnittlichen Personalausgabenansatz von 70 000 DM jährlich verursachen die 466 Langzeiterkrankten (vgl. T 96) in einem Jahr Personalausgaben von 33 Mio. DM.
Hinzu kommt, dass die Aufgaben der erkrankten Beamten durch andere Dienstkräfte erfüllt werden müssen, die damit erhöhten Belastungen unterworfen sind. Durch Abgeltung von Mehrarbeit und Beschäftigung von Vertretungskräften, insbesondere im Lehrerbereich, entstehen weitere Ausgaben.
Die durchschnittliche Erkrankungsdauer der erfaßten Langzeiterkrankten lag bei 15 Monaten. Dieser Durchschnittswert schließt allerdings auch Einzelfälle ein, in denen Beamte bereits seit mehr als vier Jahren dem Dienst ferngeblieben waren. Nachstehende Übersicht zeigt, dass Fehlzeiten von mehr als 11/2 Jahren insbesondere bei Lehrern und bei Beamten der Feuerwehr anzutreffen sind: Dauer der Erkrankung nach Beamtengruppen (in v. H. Lediglich 22,6 v. H. der gemeldeten Langzeiterkrankten hatten nach mehr als einem Jahr den Dienst wieder aufgenommen: Veränderungen der Fallzahlen nach einem Jahr Gesamtzahl der Dienst- Ruhestand Tod weiterhin erfaßten langzeitaufnahme diensterkrankten Lehrer unfähig.
Ob in den verbliebenen Fällen weiterhin dienstunfähig gemeldeter Lehrer (17 v. H.) etwa einzelne Beamte von ihrer Krankheit genesen, aber schuldhaft weiter dem Dienst ferngeblieben sind, ist mangels amtsärztlicher Kontrolluntersuchungen nicht auszuschließen. Ermittlungs- und Erörterungsverfahren zur Feststellung, ob dauernde Dienstunfähigkeit vorliegt, sind lediglich in sieben Fällen der langjährig dem Dienst infolge Krankheit ferngebliebenen Lehrkräfte eingeleitet worden.
In allen Bereichen der Verwaltung fällt auf, dass auch jüngere Dienstkräfte bereits als Langzeiterkrankte in Erscheinung treten. Bei den dem Rechnungshof gemeldeten Fällen ist der Anteil der Langzeiterkrankten bis zum 45. Lebensjahr im Justizvollzugsdienst mit 63,9 v. H. extrem hoch. Auch der Anteil der Langzeiterkrankten bis zum 35. Lebensjahr im Justizvollzug ist mit 26,5 v. H. bereits bemerkenswert. Die folgende Übersicht verdeutlicht dies: Altersstruktur der Langzeiterkrankten nach Beamtengruppen (in v. H. Nach diesen Vorschriften kann der Beamte als dienstunfähig bereits angesehen werden, wenn er infolge Erkrankung innerhalb eines Zeitraumes von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat und keine Aussicht besteht, dass er innerhalb weiterer sechs Monate wieder voll dienstfähig wird. Für Beamte des Vollzugsdienstes (Polizeivollzug, Feuerwehr, Justizvollzug) liegt Dienstunfähigkeit vor, wenn der Beamte den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Vollzugsdienst nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, daß er seine volle Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt. Vollzugsdienstunfähige Beamte sollen jedoch nach Möglichkeit in ein Amt einer anderen Laufbahn versetzt werden. Bei Zweifeln ist der Beamte aufzufordern, seine Dienstunfähigkeit durch einen Amtsarzt bestätigen zu lassen.
105Teilweise verzögerte die Verwaltung die an sich längst überfällige Vorstellung des Beamten beim Amtsarzt. Ist der Amtsarzt mit der Angelegenheit befaßt, so hängt der weitere Fortgang des Verfahrens vom Ergebnis der Untersuchung ab. Der Rechnungshof ist daher der Frage nachgegangen, wieviel Zeit vergeht, bis der Verwaltung das Ergebnis der amtsärztlichen Untersuchung von Beamten mit langen Fehlzeiten vorliegt.
War der Antrag auf amtsärztliche Untersuchung gestellt, vergingen bei den Lehrern im allgemeinen bis zu neun Monate, in Einzelfällen auch bis zu 16 Monate bis zur Vorlage des Untersuchungsergebnisses. Häufig dauert es auch unverhältnismäßig lange, bis der Amtsarzt überhaupt tätig wird. Viele Verwaltungen haben im Rahmen der Umfrage des Rechnungshofs bemängelt, dass zwischen Untersuchungsauftrag und Vorliegen des Untersuchungsergebnisses ein zu langer Zeitraum liegt und die Befunde zu wenig aussagekräftig sind, um dienstrechtliche Entscheidungen zügig treffen zu können.
Einige Verwaltungen haben angeregt, die amtsärztlichen Dienste zu zentralisieren. Von den Amtsärzten wird nach
Angabe der fachlich zuständigen Senatsverwaltung demgegenüber beklagt, dass sie aufgrund ihrer Untersuchungsergebnisse so gut wie nie eine Rückmeldung erhalten. Besonders in Fällen, in denen eine stufenweise Wiedereingliederung zur beruflichen Rehabilitation vorgeschlagen wird, hätten sie ein besonderes Interesse, zu erfahren, ob dem Vorschlag gefolgt wurde und die Maßnahme letztlich zum Erfolg geführt hat.
Überlange Fehlzeiten sind keine Einzelfälle. Bereits in seinem Auflagenbeschluß vom 22. Juni 1995 zu T 126 bis 134 des Jahresberichts 1994 (Beschlußempfehlung und Bericht des Hauptausschusses vom 21. Juni 1995 Drucksache 12/5765 ) hat das Abgeordnetenhaus den Senat aufgefordert, „in geeigneter Weise für eine wirksame Fehlzeitenüberwachung zu sorgen". In seiner Stellungnahme Schreiben der Senatsverwaltung für Inneres an den Hauptausschuß hat der Senat daraufhin lediglich auf durch neueres Rundschreiben bekanntgegebene Verfahrenshinweise bei Zweifeln an der Dienstunfähigkeit von Beamten, insbesondere längerfristiger Dienstunfähigkeit, verwiesen. Das reicht nicht aus, weil es im wesentlichen nur die Vorschriftenlage wiedergibt. Vielmehr sind durchgreifende Maßnahmen erforderlich. Dabei ist sich der Rechnungshof bewußt, dass in der Gruppe der Beamten, verglichen mit den Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, der vom Statistischen Landesamt tagweise erfaßte Krankenstand insgesamt geringer ausfällt. Langzeiterkrankungen werden allerdings bisher nicht gesondert erfaßt.
Um so mehr ist es erforderlich, den innerhalb der Gruppe der Beamten bestehenden Problembereichen, insbesondere den im Schuldienst und Teilen des Vollzugsdienstes verstärkt festzustellenden Langzeiterkrankungen, erhöhte Beachtung zuzuwenden. Gerade in diesen Bereichen treten in größerem Umfang vorzeitige Pensionierungen auf (vgl. Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 6333, Drucksache 12/5417). Dort, wo Beamte aufgrund gesellschaftlicher Entwicklungen zunehmenden Belastungen ausgesetzt sind, wird es besonders erforderlich sein, die im folgenden allgemein empfohlenen Maßnahmen durch entsprechendes Führungsverhalten der Leitungsebene zu flankieren.
Um den durch Langzeiterkrankungen entstehenden Belastungen des Haushalts entgegenzuwirken, ist ein Bündel abgestufter Maßnahmen erforderlich. Mit den folgenden Vorschlägen will der Rechnungshof zunächst dazu beitragen, Langzeiterkrankungen als Kostenfaktor zu erkennen und von vornherein einzudämmen (vgl. T 108 bis 110). Darüber hinaus sollte die Handhabung der geltenden beamtenrechtlichen Vorschriften in den Fällen verbessert werden, in denen dauernde Dienstunfähigkeit in Betracht zu ziehen ist (vgl. T 111 bis 113). Schließlich sollten Überlegungen angestellt werden, wie das Beamtenrecht im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben geändert werden kann (vgl. T 114 bis 115).
Die Verwaltungen sollten
- eine Personalausfallstatistik führen und regelmäßig bereichsspezifisch auswerten,
- die Fehlzeiten der Mitarbeiter aufmerksam beobachten und rechtzeitig Kontrollmaßnahmen ergreifen, insbesondere dann, wenn die ärztlichen Atteste, die Umstände der Erkrankung oder die Dauer der Dienstunfähigkeit zu Zweifeln Anlaß geben, und dabei auch den Amtsarzt stärker einbeziehen,
- den Ursachen für Fehlzeiten nachgehen,
- bereits frühzeitig sogenannte Krankengespräche führen und das weitere dienstrechtliche Vorgehen unter enger Terminsetzung festlegen,
- in regelmäßigen Abständen alle diejenigen Beamten erfassen, die bereits längere Zeit Bezüge ohne Dienstleistung erhalten und die Weitergewährung der Bezüge in diesen Fällen erneut prüfen (vgl. Jahresbericht 1994, T 132).
Außerdem sollte die Wiedereingliederung von langzeiterkrankten Beamten mehr als bisher gefördert werden. Die stufenweise Wiedereingliederung auch von Beamten ähnlich dem bei Arbeitnehmern eingeführten sog. Hamburger Modell wird gegenwärtig mit Billigung der Senatsverwaltung für Inneres in Einzelfällen praktiziert, obwohl hierfür keine Durchführungshinweise vorhanden sind. Teils ist den Verwaltungen diese Wiedereingliederungsmöglichkeit nicht einmal bekannt. Die Senatsverwaltung für Inneres wurde aufgefordert, für die Durchführung des Verfahrens Hinweise zu geben. Sie will dieser Forderung nachkommen. Sollte im übrigen ein Wechsel des Aufgabenbereichs notwendig sein, wird die jeweils fachlich zuständige Verwaltung dafür Sorge tragen müssen, dass eventuell notwendig werdende Umschulungsmaßnahmen durch Einrichtung von Lehrgängen bzw. Fortbildungsveranstaltungen ausreichend unterstützt werden.
Der auffallend hohe Anteil jüngerer Langzeiterkrankter kann auch Indiz für eine nicht ausreichend gezielte Personalauswahl sein; möglicherweise werden bei der Einstellung Eignungsmängel übersehen oder die mit dem Dienst verbundenen besonderen Belastungen nicht ausreichend berücksichtigt. Bereits bei der Einstellung und nochmals bei der Feststellung, ob sich der Beamte innerhalb der Probezeit bewährt hat, sollte auch bei der gesundheitlichen Eignung eine strengere Auswahl vorgenommen werden. Entsprechende Kriterien sollten, abgestimmt auf die unterschiedlichen Anforderungen der Laufbahnen, entwickelt werden.
111Verzögert die Dienstbehörde das Einschalten des Amtsarztes und vergeht bis zum Vorliegen des Untersuchungsergebnisses eine zu lange Zeit oder liefert dieses keine klaren Anhaltspunkte für die Entscheidung der Dienstbehörde, zieht dies zwangsläufig das Verfahren erheblich hinaus. Ob dauernde Dienstunfähigkeit vorliegt und damit der Versorgungsfall eintritt, muss jedoch schnell entschieden werden. Der Rechnungshof ist selbstverständlich kein Befürworter vorzeitiger Pensionierungen. Er begrüßt vielmehr jede sich bietende Möglichkeit, Beamten zur Vermeidung ihrer Versetzung in den Ruhestand unter Beibehaltung des erreichten Amtes auch eine anderweitige Tätigkeit zu übertragen (vgl. Vorjahresbericht T 54, 55). Aber die erforderlichen dienstrechtlichen Entscheidungen müssen schneller getroffen werden, auch wenn dies im sachlich gebotenen Einzelfall zur vorzeitigen Pensionierung führt. Dafür sollte die jederzeit mögliche Reaktivierung stärker ins Blickfeld rücken.
112Durch Krankheit dienstunfähige Beamte werden in der Regel erst dann dem Amtsarzt vorgestellt, wenn sie bereits sehr lange Zeit dem Dienst ferngeblieben sind und sich deshalb dauernde Dienstunfähigkeit bereits aufdrängt. Statt dessen sollte bei länger andauernden Erkrankungen der für personalrechtliche Entscheidungen zuständige Dienstvorgesetzte spätestens nach sechsmonatiger Fehlzeit unter Abwägung der besonderen Umstände des Einzelfalles schriftlich niederlegen, ob das Zwangspensionierungsverfahren einzuleiten ist oder nicht.
113Vor allem muss die Zusammenarbeit zwischen Dienstbehörde und Amtsarzt verbessert werden:
- Für die Feststellung der Dienstunfähigkeit durch die Dienstbehörde ist mehr Aussagekraft der amtsärztlichen Gutachten unerläßlich. Die Untersuchungsaufträge sollten daher eine am Einzelfall orientierte Darstellung enthalten und die besonderen Verhältnisse des Dienstes kenntlich machen. Auch zusätzliche Erläuterungen durch direkte Kontaktaufnahme mit dem Amtsarzt können zum besseren Verständnis der individuellen Gegebenheiten beitragen. Im Bereich des Justizvollzugsdienstes finden, wie die Umfrage ergab, aus diesem Anlaß Arbeitsplatzbesichtigungen durch den Amtsarzt statt.
- Um die vorzeitige Pensionierung zu vermeiden, sollte regelmäßig zugleich geklärt werden, ob der Beamte anderweitig verwendet werden kann. Wenn vom Amtsarzt eine stufenweise Wiedereingliederung oder sonstige Maßnahmen zur beruflichen Rehabilitation vorgeschlagen werden, sollte der Ärztliche Dienst wenigstens erfahren, ob seinem Vorschlag gefolgt wurde (vgl. T 105).