Nach dem Gesellschaftsvertrag und dem Geschäftsbesorgungsvertrag vgl

Abgeordnetenhaus von Berlin ­ 3. Wahlperiode Drucksache 13/390 innerhalb der 24-Stunden-Kapazität des MK 60 ausgeglichen werden können. Dieses Verfahren praktiziert die BGS auch für ihre übrigen Milchviehanlagen. Die Investitionen für die Erneuerung der zweiten Melkanlage waren daher nicht notwendig, so dass Zuwendungsmittel insoweit unwirtschaftlich verwendet wurden.

Nach dem Gesellschaftsvertrag und dem Geschäftsbesorgungsvertrag (vgl. T 422) obliegt der BGS die Verwaltung der Stadtgüterflächen. Sie ist befugt, Pacht- und Mietverträge unter Beachtung der Grundstücksordnung abzuschließen und die hieraus resultierenden Erträge als betriebliche Erlöse zu vereinnahmen. Für die Vermietung und Verpachtung von Freiflächen und Gebäuden zur gewerblichen Nutzung hat die BGS selbst Leitwerte für die Bemessung von Miet- und Pachtzinsen vorgegeben, die sie von den von der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen empfohlenen Gewerbemieten im Ostteil Berlins abgeleitet hat.

Bei der Bemessung und Erhebung von Miet- und Pachtzinsen sowie Gestaltung und Durchführung der Verträge hat der Rechnungshof neben Unzulänglichkeiten in Aktenführung und Vorgangsbearbeitung folgende gravierende Mängel festgestellt:

- fehlende Wirtschaftlichkeitsberechnungen bei der Vermietung und Verpachtung,

- vielfache Unterschreitung der eigenen Leitwerte,

- unterlassene Erhebungen der bei gewerblichen Mietund Pachtverhältnissen zulässigen und auch üblichen Kautionen,

- Verzicht auf die vertragliche Vereinbarung von Verzugszinsen im Falle rückständiger Miet- und Pachtzahlungen,

- unzureichende Wahrnehmung vertraglich vereinbarter Kontrollrechte über die vertragsgemäße Nutzung der Gebäude und Flächen,

- unterbliebene regelmäßige Überprüfung der Vertragsverhältnisse auf Untervermietung/-verpachtung und Erhebung von Zuschlägen.

Hierdurch sind Einnahmeausfälle in Millionenhöhe entstanden, die den Zuwendungsbedarf der BGS erhöht haben.

Weder aus dem Gesellschaftsvertrag noch aus dem Geschäftsbesorgungsvertrag ergibt sich die Befugnis der BGS, Liegenschaften Berlins an Dritte zur Nutzung unter Wert zu überlassen. Sie hat der Senatsverwaltung für Finanzen hierzu mitgeteilt, dass sie 1994, noch während der Erhebungen des Rechnungshofs, Maßnahmen eingeleitet habe, mit denen die beanstandeten Mängel beseitigt werden würden. Sie hat ferner Unzulänglichkeiten in der Aktenführung, Dokumentation, Verwaltung und Überwachung der Verträge eingeräumt.

Diese Defizite seien zum großen Teil bereits bekannt gewesen, doch habe man sie infolge anderer Prioritäten bisher nicht beheben können. Zu den Miet- und Pachtzinsen hat die BGS ausgeführt, sie würde bei Befolgung ihrer Leitlinien auf marktorientierte Entscheidungen verzichten. Für die Ertragslage sei es günstiger, für ein Objekt einen niedrigeren Preis zu erzielen, als es ungenutzt zu lassen.

Der Rechnungshof verkennt nicht, dass die Situation der BGS infolge der mit der Vereinigung Deutschlands verbundenen grundlegenden rechtlichen und wirtschaftlichen Änderungen zunächst sehr schwierig war. Allerdings konnte im Laufe des Jahres 1992 eine Konsolidierung der BGS erwartet werden.

Die festgestellten Mängel traten aber auch in der Folgezeit auf. Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung, um die Zuwendungen Berlins zu vermindern, bei der BGS zumindest darauf hinwirkt, sich um eine Verbesserung der Verträge zu bemühen und deren Überwachung zu verbessern.

Letztlich sollten aber die landeseigenen Flächen sinnvoll verwertet werden.

e) Einnahmeverluste durch langwieriges Verfahren bei Erbbauzinserhöhungen

Die Vorgaben der Senatsverwaltung für Finanzen zur Ermittlung und Durchsetzung von Erbbauzinserhöhungen für im Rahmen der Gewerbe- und Industrieansiedlung vergebene Grundstücke beeinträchtigen ein zügiges Verwaltungshandeln. Durch die Beteiligung mehrerer Senatsverwaltungen ist das Verfahren derart schwerfällig und langwierig, dass die bezirklichen Grundstücksämter ihrer gesetzlichen Verpflichtung, Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben, nicht in allen Fällen nachkommen können. Mit Einnahmeverlusten ist zu rechnen. Die Senatsverwaltung für Finanzen muss die Bezirke unverzüglich durch geänderte, leicht umsetzbare Verfahrensvorgaben in die Lage versetzen, Einnahmeerhöhungen künftig termingemäß geltend zu machen.

Die vom Land Berlin, vertreten durch die Senatsverwaltung für Finanzen, im Rahmen der Gewerbe- und Industrieansiedlung geschlossenen Erbbaurechtsverträge sehen vor, dass alle zehn Jahre der Erbbauzins unter Berücksichtigung der Billigkeit an die Entwicklung des Bodenwertes angepaßt wird. Der Erbbauzins beträgt seit 1979 bei einer förderungswürdigen Nutzung durch das Unternehmen 3 v. H., ansonsten je nach Zeitpunkt des Vertragsschlusses zwischen 3,5 und 7,5 v. H. des Bodenwertes.

Die Anpassungen haben die bezirklichen Grundstücksämter vorzunehmen, die dabei jedoch auf die Mitwirkung der Senatsverwaltungen für Finanzen, für Bau- und Wohnungswesen sowie für Wirtschaft und Technologie angewiesen sind.

So hat die Senatsverwaltung für Finanzen mit Rundschreiben vom 27. Dezember 1982 folgendes Verfahren vorgesehen, das für die bis zum 2. Oktober 1990 durchzuführenden Anpassungen anzuwenden war (vgl. T 442):

1. Unter Beteiligung der Senatsverwaltung für Finanzen ist zunächst die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie dazu zu hören, ob das Unternehmen im Zeitpunkt der vertraglich vereinbarten Anpassung des Erbbauzinses das Grundstück wirtschaftspolitisch förderungswürdig nutzt; bejahendenfalls erteilt sie ein entsprechendes Testat.

2. Liegt keine förderungswürdige Nutzung vor, ist die Anpassung ausschließlich auf der Grundlage der vertraglichen Regelung vorzunehmen.

3. Liegt der vertraglich vereinbarte Erbbauzins bei einer förderungswürdigen Nutzung unter 3 v. H. des im Zeitpunkt der Anpassung geltenden Verkehrswertes, so ist der Erbbauzins im Rahmen der Anpassung an einen Zinssatz in Höhe von 3 v. H. des dann geltenden Bodenwertes heranzuführen.

Mit Rundschreiben vom 15. Februar 1989 bestimmte die Senatsverwaltung für Finanzen, dass aus Gründen der Einheitlichkeit die Verkehrswertermittlungen nur von der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen durchzuführen sind. Entsprechende Anfragen sind daher von den bezirklichen Grundstücksämtern rechtzeitig an die Senatsverwaltung für Finanzen zu richten, die dann der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen entsprechende Wertermittlungsaufträge erteilt.

Die vor allem seit Ende 1989 eingetretenen beträchtlichen Erhöhungen der Grundstückspreise für gewerbliche Bauflächen in Berlin hätten nach Ansicht des Senats ­ Senatsbeschluß Nr. 4323/1994 ­ zu einer nicht vertretbaren Erhöhung der an den Bodenwert gekoppelten Erbbauzinsen geführt.

Das Abgeordnetenhaus hat daraufhin am 23. Juni 1994 (Drucksache Nr. 12/3791) u. a. beschlossen, dass bei Erbbaurechtsverträgen im Rahmen der Gewerbe- und Industrieansiedlung Erbbauzinsanpassungen nach dem 3. Oktober 1990 nicht entsprechend dem gestiegenen Bodenwert vorzunehmen sind, sondern nur entsprechend den Lebenshaltungskosten in Berlin (West) für einen Haushalt mit mittlerem

Einkommen. Der Verzicht auf die vertraglich mögliche Anpassung ist verbunden mit der Vereinbarung, dass die Erbbauzinsen alle drei Jahre an die Entwicklung der Lebenshaltungskosten anzugleichen sind. Durch das neue Verfahren entfallen zwar in vielen Fällen die sehr zeitaufwendigen Verkehrswertermittlungen, die Testate der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie sind aber nach dem Rundschreiben der Senatsverwaltung für Finanzen vom 24. Juni 1994 weiterhin erforderlich.

Der Rechnungshof hat bei den Grundstücksämtern im Westteil Berlins stichprobenweise geprüft, ob sie die Erbbauzinsen rechtzeitig erhöht haben. Die Grundstücksämter sahen sich hierzu für die von 1991 an vorzunehmenden Anpassungen aus unterschiedlichen Gründen nicht oder nur nach erheblichen Verzögerungen in der Lage. Inbesondere bei den Grundstücksämtern, die eine große Anzahl derartiger Erbbaurechtsverträge im Rahmen der Gewerbe- und Industrieansiedlung verwalten (hauptsächlich Reinickendorf und Tempelhof), lagen die erbetenen Verkehrswertermittlungen und Testate nicht vor, obwohl die Bezirke sie mehrfach von der Senatsverwaltung für Finanzen angefordert hatten. So standen z. B. mögliche Erhöhungen zu den Stichtagen vom 1. April 1991 an im Bezirk Reinickendorf in mindestens 15 Fällen, im Bezirk Tempelhof in fünf Fällen und im Bezirk Spandau in einem Fall aus. In Einzelfällen, in denen den Grundstücksämtern die Verkehrswerte und Testate ­ wenn auch bis zu zwei Jahren verspätet, aber noch vor Kenntnis des Abgeordnetenhausbeschlusses ­ vorlagen, haben diese die Erbbauzinsen rückwirkend zu den vorgesehenen Terminen

­ teilweise erst nach schwierigen Verhandlungen ­ erhöht. In anderen Fällen haben sie ­ aufgrund von Einzelhinweisen der Senatsverwaltung für Finanzen ­ von der Erhebung der Erhöhungsbeträge bis zur Entscheidung durch das Abgeordnetenhaus abgesehen oder diese gestundet. Die ungleiche Behandlung der Erbbauberechtigten wird in den Grundstücksämtern zu unnötiger Mehrarbeit führen, da auch nach Auffassung der Senatsverwaltung für Finanzen die bereits durchgeführten Erbbauzinserhöhungen zurückzunehmen und neu zu berechnen sind. Dies hat die Senatsverwaltung für Finanzen zu verantworten, da sie es versäumt hat, aufgrund ihrer Beteiligung die Grundstücksämter unverzüglich von der beabsichtigten Änderung der Berechnungsgrundlage (siehe Senatsbeschluß Nr. 2539/92 vom 17. November 1992) zu informieren und ein einheitliches Verfahren bis zur Beschlußfassung durch das Abgeordnetenhaus vorzugeben.

Die von den Grundstücksämtern bei der Senatsverwaltung für Finanzen angeforderten Testate lagen auch Monate nach dem Abgeordnetenhausbeschluß noch nicht vor. Aufgrund der vorgesehenen Dreijahresfrist sind in mindestens neun Fällen bereits zwei Anpassungen vorzunehmen. Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Finanzen wegen der im Bezirk Reinickendorf ausstehenden 15 Bescheinigungen am 6. Juli 1995 um Stellungnahme gebeten; diese steht trotz Erinnerung immer noch aus. Die Stellungnahmen der Senatsverwaltung für Finanzen liegen dem Grundstücksamt nach erneuter Erinnerung seit Anfang Februar 1996 vor. Es hat bereits in allen Fällen die Erbbauberechtigten aufgefordert, erhöhte Erbbauzinsen zu zahlen. Vier Erbbaurechtsnehmer haben der Erhöhung inzwischen zugestimmt.

Der Senatsverwaltung für Finanzen lagen bereits seit 1993 in drei und seit November 1994 in sieben Fällen die notwendigen Angaben vor. Gleichwohl hat sie diese dem Grundstücksamt des Bezirkes Reinickendorf immer noch nicht übermittelt; Gründe hierfür sind nicht aktenkundig. Sie versäumte es auch, die noch ausstehenden Testate anzufordern oder anzumahnen. Durch die verspätete Anpassung der Erbbauzinsen sind dem Land Berlin Einnahmen in noch nicht bekannter Höhe entgangen. Ob und in welcher Höhe daneben noch weitere Einnahmeausfälle entstehen, ist noch nicht abzusehen, da der Ausgang der Erhöhungsverlangen abgewartet werden muß. 446Eine Verkürzung des Verfahrensablaufs könnte u. a. dadurch erreicht werden, dass die Bezirke ­ ohne die von der Senatsverwaltung für Finanzen mit Rundschreiben vom 24. Juni 1994 vorgesehene Beteiligung ihrer zuständigen Abteilung ­ direkt von der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe eine Stellungnahme zur wirtschaftspolitisch förderungswürdigen Nutzung durch das Unternehmen anfordern. Die Senatsverwaltung könnte den Bezirken die Testate auch rechtzeitig vor dem Stichtag der Anpassung der Erbbauzinsen unaufgefordert übersenden. Dies setzt aber voraus, dass die Bezirke dieser Senatsverwaltung eine Übersicht über die bestehenden Erbbaurechte mit den anstehenden Erhöhungsterminen zur Verfügung stellen.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hat zu den vom Rechnungshof getroffenen Feststellungen im wesentlichen eingewandt:

- Durch ihre auch jetzt noch gewollte Beteiligung entstehe zwar ein zusätzlicher Postlauf, dieser werde aber in Kauf genommen, um in diesem sowohl wirtschaftspolitisch als auch arbeitsmarktpolitisch sehr sensiblen Bereich die Erhöhungspraxis verfolgen und Fehlentwicklungen verhindern zu können.

- Das Verfahren werde erleichtert, weil auf eine exakte Verkehrswertermittlung verzichtet werde und nur noch ein Testat über die weitere Förderungswürdigkeit einzuholen sei.

- Die bei der Umsetzung des Abgeordnetenhausbeschlusses in Einzelfällen eingetretene Verzögerung beruhe nicht auf den Vorgaben und liege auch nicht an ihrer Beteiligung; vielmehr seien die Vorgaben nicht angemessen umgesetzt worden.

- Das Verfahren werde künftig dadurch beschleunigt, daß ohne Änderung der Vorgaben nach dem Rundschreiben vom 24. Juni 1994 unmittelbar nach Eingang der Anfrage der Grundstücksämter von ihr eine positive Antwort zur weiteren Förderungswürdigkeit vorbereitet und die Verfügung der Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie zur Mitzeichnung vorgelegt werde.

Der Rechnungshof verkennt nicht, dass durch den Verzicht auf eine exakte Verkehrswertermittlung (vgl. T 442) das Verfahren vereinfacht wird. Er sieht jedoch keine Notwendigkeit, daß die Senatsverwaltung für Finanzen bei den Anforderungen der Grundstücksämter und der Übersendung der Testate zu beteiligen ist. Die hierfür von der Senatsverwaltung für Finanzen angeführten Gründe (vgl. T 447) sind insbesondere für den jetzt vorgesehenen Ablauf nicht stichhaltig. Ihre Behauptung, die in Einzelfällen eingetretene Verzögerung sei nicht auf ihre Beteiligung, sondern allein auf die unangemessene Umsetzung der Vorgaben zurückzuführen, wird dadurch entkräftet, dass diese Verzögerungen auf ihren eigenen Versäumnissen beruhen (vgl. T 445). Die kurzfristige Umsetzung durch sie ist demnach nicht sichergestellt. Die Senatsverwaltung für Finanzen ist auch nicht unverzüglich tätig geworden, nachdem ihr der Rechnungshof die Versäumnisse aufgezeigt hatte (vgl. T 444). 449Die Senatsverwaltung für Finanzen bleibt aufgefordert dafür zu sorgen, dass die Grundstücksämter in den noch unerledigten Einzelfällen die seit Jahren ausstehenden Erbbauzinserhöhungen unverzüglich vornehmen können. Sie muss die Bezirke unverzüglich durch geänderte, leicht umsetzbare Verfahrensvorgaben in die Lage versetzen, Einnahmeerhöhungen künftig termingemäß geltend zu machen. Der Schriftwechsel dauert an.

f) Steuerverwaltung

Die Berliner Steuerverwaltung hat seit 1990 die Aufgabe, im Ostteil der Stadt funktionsfähige Finanzämter einzurichten. Deren Stellenausstattung ist zu reduzieren, da sich Prognosen über den Arbeitsanfall nicht erfüllt haben. Weitere Stelleneinsparungen sind durch die neue Personalbedarfsberechnung zu erwarten (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin ­ 3. Wahlperiode Drucksache 13/390

T 450 bis 464). Umfangreiche personelle Verwaltungshilfe für die Finanzämter im Ostteil der Stadt hat zu einer erkennbaren Verschlechterung der Arbeitsergebnisse der Finanzämter im Westteil der Stadt geführt (vgl. T 465 bis 474). Die Untersuchung der Kraftfahrzeugsteuerstelle des Finanzamts für Erbschaftsteuer und Verkehrsteuern zeigt, dass trotz behaupteter Personalengpässe in einzelnen Bereichen eine erhebliche Leistungssteigerung möglich ist (vgl. T 475 bis 487).

(1) Überhöhte Stellenausstattung bei den Finanzämtern im Ostteil Berlins

Die Senatsverwaltung für Finanzen beantragte seit Jahren auf der Grundlage der seit 1989 für Berliner Finanzämter nicht fortgeschriebenen Formeln zur Personalbedarfsberechnung erfolgreich zusätzliche Stellen, die tatsächlich im Ostteil der Stadt in diesem Umfang nicht benötigt werden. Die Senatsverwaltung ist aufgefordert, die entstandenen Reserven nunmehr abzubauen.

Dadurch könnte der Haushaltsansatz um mindestens 31,4 Mio. DM Personalausgaben verringert werden.

Die Anzahl der Stellen und Beschäftigungspositionen für Beamte, Angestellte und Lohnempfänger (im folgenden: Stellen) bei der Oberfinanzdirektion Berlin und den Finanzämtern ist durch die Vereinigung Berlins von 5 654 im Jahr 1990 auf 9 154 im Jahr 1995 gestiegen. Die Zahl der Ausbildungspositionen hat sich im gleichen Zeitraum von 762 auf 2 277 erhöht. Bei etwa 800 freien Stellen (Stand: Oktober 1994) hat es die Senatsverwaltung für Finanzen erreicht, daß im Doppelhaushalt 1995/1996 ein weiterer Personalbedarf veranschlagt wird. Dies hat den Rechnungshof veranlaßt, die Personalwirtschaft der Finanzämter insbesondere mit Blick auf die Situation im Ostteil Berlins zu untersuchen. Dabei gab es keine Zweifel, dass im Ostteil der Stadt ein erheblicher Mehrbedarf für den Aufbau der neuen Finanzämter anzuerkennen war. Entscheidendes Kriterium für die Prüfung des Rechnungshofs war jedoch, ob der anerkannte Mehrbedarf den tatsächlichen Erfordernissen entsprach.

Der Personalbedarf für die Finanzämter Berlins wird auf der Grundlage bundeseinheitlicher Regelungen ermittelt, die von einer länderübergreifenden Arbeitsgruppe aus Vertretern der Finanzverwaltungen entwickelt und in Berlin seit 1989 nicht verändert wurden. Diese Regelungen wurden auf Länderebene durch bestimmte landesspezifische Zuschläge ergänzt.

Sie betragen in Berlin wegen der bisher akzeptierten politischen und wirtschaftspolitischen Besonderheiten der Stadt immer noch bis zu 25 v. H., müssen nunmehr jedoch abgebaut werden. Den in den Dienstkräfteanmeldungen errechneten Stellenbedarf hat die Senatsverwaltung für Inneres zwar in das weitere Anmeldungsverfahren übernommen, ohne aber die Berechnungsgrundlagen und Zuschläge anzuerkennen. Die Stellenforderungen im Rahmen der Einwendungsverhandlungen wurden weitestgehend in die jeweiligen Haushaltsplanentwürfe aufgenommen und so vom Abgeordnetenhaus beschlossen. Um zu zeitnahen Bewertungen und Aussagen gelangen zu können, hat der Rechnungshof den Stellenbestand von 1990 bis 1996 kritisch analysiert. Die Stellenentwicklung der Steuerverwaltung stellt sich wie folgt dar: Der Stellenzuwachs von 1990 an resultierte überwiegend aus der Vereinigung Berlins und dem damit verbundenen Aufbau von sieben neuen Finanzämtern im Ostteil der Stadt. Er wurde stufenweise auf der Grundlage der Personalbedarfsberechnung 1989 für die Finanzämter im Westteil der Stadt (etwa 5 000 Stellen) unter Annahme einer Einwohnerzahl West von 2 Mio. und Ost von 1,4 Mio. vollzogen. Dabei wurde unterstellt, dass die im Westteil vorhandenen Erwerbs- und Wirtschaftsstrukturen mittelfristig auch im Ostteil der Stadt entstehen werden. Insgesamt wurde bis 1995 schrittweise ein Stellenzugang von 3 500 Stellen für die Einrichtung der sieben neuen Finanzämter vorgesehen. Die Stellenausstattung betrug 3 331 Stellen im Jahr 1995, davon wurden 520 Stellen für vereinigungsbedingten Aufgabenzuwachs im Westteil der Stadt verwendet. Nach Ansicht des Senats ist inzwischen in der Aufbau- und Ablauforganisation (innere Organisation) ein Gleichstand zwischen den Finanzämtern im West- und Ostteil Berlins erreicht (Senatsbeschluß Nr. 4493/94). 453Die in der Prognose angenommene Entwicklung einer gleichen Erwerbs- und Wirtschaftsstruktur ist jedoch nicht eingetreten. Die Fallzahlen bei den Finanzämtern im Ostteil der Stadt blieben trotz eines kontinuierlichen Anstiegs weit hinter den in den Dienstkräfteanmeldungen enthaltenen Erwartungen zurück. Zum Zeitpunkt der Untersuchung wurden nur 46 bis 80 v. H. der Prognosezahlen erreicht. Herausragende Beispiele sind hierfür die Lohnsteueraußenprüfung (46 v. H.), Finanzkassen (55 v. H.), Lohnsteuer (64 v. H.) und Veranlagung (Einkommensteuer 58 v. H. sowie Umsatzsteuer 65 v. H.).