Detektei
Das Verfahren, grundsätzlich keine Akteneinsicht nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens zu gewähren, haben wir beanstandet.
Der Senat teilt die Auffassung des Berliner Datenschutzbeauftragten. Das Landeseinwohneramt Berlin wurde gebeten, Akteneinsicht auch nach Abschluß des Verwaltungsverfahrens zu gewähren.
Gemäß § 29 Abs. 1 VwVfG hat die Behörde den Beteiligten Akteneinsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist.
Unabhängig von diesem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht besteht der datenschutzrechtliche Anspruch des Betroffenen auf Auskunft und Akteneinsicht nach § 50 ASOG. Dieser Anspruch ergibt sich unmittelbar aus dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Das Bundesverfassungsgericht hat das Auskunftsrecht als wesentliche datenschutzrechtliche Schutzvorkehrung ausdrücklich hervorgehoben.167 Der Gesetzgeber ist dieser Forderung durch § 50 ASOG nachgekommen. Eine Einschränkung der Anwendbarkeit des § 50 ASOG für Ordnungsbehörden besteht nach dem eindeutigen Wortlaut und Sinn und Zweck dieser Regelung nicht.
Die zuständige Ordnungsbehörde hat nach § 50 Abs. 6 ASOG nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, ob anstelle einer Auskunftserteilung über die zu seiner Person gespeicherten Daten Akteneinsicht zu gewähren ist. Für die pflichtgemäße Ermessensausübung sind für jeden Einzelfall die Belange der betroffenen Person und die öffentlichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Entsprechend der Bedeutung des informationellen Selbstbestimmungsrechtes und des daraus folgenden Akteneinsichtsrechtes ist dabei im Zweifel zugunsten der Akteneinsicht zu entscheiden. Nach der Begründung des Referentenentwurfes zum ASOG wurde die Ermessensregelung in § 50 Abs. 6 ASOG nur deshalb vorgesehen, um der Besonderheit, dass die Erfüllung ordnungsbehördlicher und/oder polizeilicher Aufgaben durch ein vorzeitiges Bekanntwerden behördlicher Maßnahmen unterlaufen werden könnte, Rechnung zu tragen.
Das bedeutet, dass in den Fällen, in denen keine derartigen Befürchtungen bestehen, regelmäßig Akteneinsicht zu gewähren ist. Dies liegt insbesondere bei abgeschlossenen Verwaltungsverfahren nahe.
Das Landeseinwohneramt hat nicht erklärt, aus welchen Gründen die Interessen des Betroffenen bei den Abwägungen im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens hinter den öffentlichen Interessen zurückstehen müßten.
Auch hier mußte erst die Senatsverwaltung für Verkehr und Betriebe das Landeseinwohneramt bitten, dem Petenten Akteneinsicht zu gewähren. Ungeachtet der Rechtsfrage hält sie insbesondere den Aufwand hinsichtlich der auch bei der Verweigerung der Akteneinsicht bestehenden Verpflichtung, Auskünfte zu erteilen was bei Führerscheinakten praktisch die Zusammenfassung des gesamten Akteninhaltes bedeutet , für unvertretbar.
Führerscheinstelle vergißt nichts
Auch nach 14 Jahren wird eine strafrechtliche Verurteilung, die sowohl im Bundeszentralregister als auch im Verkehrszentralregister gelöscht ist, in einem Verfahren auf Neuerteilung eines Führerscheines verwertet. Dies mußte ein Bürger, der aus beruflichen Gründen auf seinen Führerschein angewiesen war, feststellen, als ihm eine bereits getilgte Verurteilung entgegengehalten wurde.
§ 51 Bundeszentralregistergesetz (BZRG) regelt, dass dem Bürger Verurteilungen, die im Register getilgt worden sind, im Rechtsverkehr nicht mehr vorgehalten und zu seinem Nachteil verwertet werden dürfen. Dieses Verwertungsverbot wird jedoch in einigen Fällen, die in § 52 BZRG geregelt sind, durchbrochen. Unter anderem darf eine frühere Verurteilung noch in einem Verfahren herangezogen werden, das die Erteilung oder Entziehung einer Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, wenn die Verurteilung wegen dieser Tat in das Verkehrszentralregister einzutragen war. Ein solcher Fall hatte hier vorgelegen.
Jahresbericht 1993, 3.1 BVerfGE 65, 1, 46
Führerscheinstelle vergißt nichts
Nach § 52 Abs. 2 Bundeszentralregistergesetz darf eine im Bundeszentralregister bereits getilgte strafgerichtliche Verurteilung noch in einem Verfahren herangezogen werden, das die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, wenn die Verurteilung in das Verkehrszentralregister einzutragen war. Dies bedeutet, dass alle Verkehrsstraftaten unbefristet verwertet werden können. Dies hält der Senat insbesondere bei Trunkenheitstätern angesichts der kurzen Tilgungsfristen im Verkehrszentralregister auch für sachlich geboten. Diese Position wurde von der zuständigen Senatsverwaltung gegenüber dem Bundesverkehrsministerium schriftlich vertreten.
Der vorliegende Gesetzentwurf sieht in dieser Sache einen Kompromiß vor, der sowohl dem Bewährungsgedanken als auch der Verkehrssicherheit Rechnung trägt. Die Möglichkeit der unbefristeten Verwertung soll entfallen, dafür werden die Tilgungsfristen für das Verkehrszentralregister angehoben.
Die vom Berliner Datenschutzbeauftragten gewünschte Vorwegnahme der Streichung des § 52 Abs. 2 Bundeszentralregistergesetz durch Verwaltungsvorschrift hält der Senat für rechtlich nicht möglich, da das Landeseinwohneramt Berlin bei der WahrBericht des Berliner Datenschutzbeauftragten Stellungnahme des Senats nehmung seiner Aufgaben an bundesrechtliche Bestimmungen gebunden ist und Verwaltungsvorschriften keine Rechtsnormen darstellen. Zudem ist die Streichung des § 52 Abs. 2 Bundeszentralregistergesetz mit der Einführung der neuen Tilgungsfristen für das Verkehrszentralregiter verknüpft.
Eine unbefristete Verwertungsmöglichkeit getilgter Verurteilungen ist unverhältnismäßig, da sie dem Bewährungsgedanken des BZR nicht Rechnung trägt und die Information mit wachsendem Zeitablauf seit der Verurteilung ungeeignet für Entscheidungen der Fahrerlaubnisbehörde wird. Offensichtlich hatte dies auch der Gesetzgeber schon einmal so gesehen, denn das Bundesverkehrsministerium hatte in einem Gesetzentwurf vom 10. September 1993 bereits eine Änderung des § 52 Abs. 2 BZRG vorgesehen. Danach sollte die Regelung lauten: „Abweichend von § 51 Abs. 1 darf eine frühere Tat ferner in einem Verfahren berücksichtigt werden, solange die Verurteilung wegen dieser Tat nach den Vorschriften der §§ 28 bis 30 b des Straßenverkehrsgesetzes für das Verkehrszentralregister verwertet werden darf." Ein gleichlautender Vorschlag fand sich auch schon in einem Entwurf eines Verkehrszentralregistergesetzes von 1980.
Auf unsere und die Bitte anderer Landesbeauftragter hin hat der Bundesbeauftragte für den Datenschutz das Bundesjustizministerium gebeten, das Bundeszentralregister entsprechend zu novellieren. Da der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unmittelbar gilt, sind schon jetzt auf Landesebene, z. B. durch Verwaltungsvorschriften, Löschungsfristen bei der Fahrerlaubnisbehörde für strafrechtliche Entscheidungen zu schaffen.
Auch hier: Automatisierung
Die seit Jahren laufenden Planungen zur Einführung eines ADV-Systemes für Führerscheine sind inzwischen so weit, daß uns der Hauptuntersuchungsbericht und das Pflichtenheft vorgelegt wurden.
Das geplante Führerscheinregister soll nicht nur die Funktion der Führerscheindatei erfüllen, sondern dient auch der Vorgangsverwaltung. Nach § 10 Abs. 2 Satz 2 StVZO ist das Führerscheinregister auf die Daten über den Nachweis über die ausgegebenen Führerscheine zu beschränken. Es dürfen danach nur Name, Anschrift, Geburtsdatum, Listennummer und Aushändigungsdatum gespeichert werden. Die weitergehenden Vorgangsdaten sind hiervon getrennt und mit differenzierten Zugriffsbeschränkungen zu speichern. Das gilt insbesondere für Daten, die aufgrund unterschiedlicher gesetzlicher Aufgaben (z. B. nach dem Personenbeförderungsgesetz oder StVG und StVZO) gespeichert werden.168 Die angegebene Rechtsgrundlage169 ist für die Speicherung der weitergehenden Fahrerlaubnisdaten unzureichend.
Zwar liegt der Entwurf einer Fahrerlaubnisverordnung vor, es ist aber noch nicht absehbar, in welcher Form diese in Kraft treten wird. Weil also hierfür noch keine spezialgesetzlichen Datenverarbeitungsbefugnisse existieren, ist § 42 Abs. 1 ASOG anwendbar.
Keine Einwände bestehen danach gegen die Speicherung der Daten der Erst- und Neuerteilung, Erweiterung, Umschreibung, Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und die Konzessionsdaten außerhalb des Führerscheinregisters. Für eine Fülle von darüber hinausgehenden Daten waren den vorgelegten Unterlagen keine Speicherungsbefugnisse zu entnehmen. Teilweise hat das Landeseinwohneramt eingeräumt, dass es selbst keine Rechtsgrundlage für die Speicherung erkennen kann.
Auch zu den beabsichtigten Übermittlungen an andere Stellen sind zum Teil nicht nachvollziehbare (z. B. an das KraftfahrtBundesamt) oder falsche (an die Polizei) Vorschriften genannt. Es ist eine genaue Spezifikation erforderlich, welche Vorschrift die Übermittlung welchen Datums erlaubt. Für die Übermittlung der Konzessionsdaten an das Landesamt für das Meß- und Eichwesen und die Finanzämter konnten keine Rechtsgrundlagen genannt werden. Die Ausführungen zu den beabsichtigten Schnittstellen zu anderen Verfahren sind ebenfalls unzureichend. Auch verschiedene technisch-organisatorische Fragen sind noch klärungsbedürftig. Sofern das Verfahren in absehbarer Zeit realisiert werden soll, ist das Landeseinwohneramt gefordert, umgehend die offenen Fragen zu beantworten.
Auch hier: Automatisierung
Die Einführung der Automatisierung beim Landeseinwohneramt Berlin stößt auf Schwierigkeiten, weil hierbei natürlich der neue rechtliche Rahmen (Straßenverkehrsgesetz, Fahrerlaubnisverordnung), der ab 1. Juli 1997 gelten wird, berücksichtigt werden muß. Wie der Berliner Datenschutzbeauftragte zutreffend feststellt, liegt zur neuen Fahrerlaubnisverordnung lediglich ein erster Arbeitsentwurf vor, es ist noch nicht absehbar, in welcher Form diese Vorschriften in Kraft treten werden.
Das System nach den jetzt noch geltenden Vorschriften aufzubauen verbietet sich schon wegen der hohen Kosten, die dann vor Inkrafttreten des neuen Rechts für eine Änderung der Programme anfallen würden.
Unerläßlich ist daher, dass die Verhandlungen der Projektgruppe beim Landeseinwohneramt Berlin mit dem Berliner Datenschutzbeauftragten zu einem Kompromiß führen, der die angespannte Haushaltslage des Landes Berlin berücksichtigt.
§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BlnDSG und § 44 Abs. 1 Satz 2 ASOG
§ 10 Abs. 2 StVZO Bericht des Berliner Datenschutzbeauftragten Stellungnahme des Senats
5.13 Wirtschaft und Technologie Neufassung der Gewerbeanzeigenverwaltungsvorschrift
Am 1. Dezember 1995 ist die Neufassung der Gewerbeanzeigenverwaltungsvorschrift vorläufig in Kraft getreten, die den Vollzug der §§ 14, 15 und 55 c Gewerbeordnung (GewO) regelt.
Danach soll das Gewerbeamt aus jeder Gewerbeanzeige Daten an das Wohnungsamt übermitteln. Die Daten sollen dem Wohnungsamt zur Prüfung dienen, ob Zweckentfremdung von Wohnraum nach dem Zweckentfremdungsbeseitigungsgesetz vorliegt.
Diese regelmäßige Datenübermittlung ist unzulässig, da es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage fehlt. § 2 a Abs. 2 Satz 2 Zweckentfremdungsbeseitigungsgesetz (ZwBesG) stellt klar, daß das Gewerbeamt nur zur Klärung eines konkreten Sachverhaltes dem Wohnungsamt Daten aus der Gewerbeanzeige übermitteln darf.
5.13 Wirtschaft und Technologie Neufassung der Gewerbeanzeigenverwaltungsvorschrift
Die in der neuen GewAnzVwV enthaltene Regelung, den Wohnungsämtern zur Bekämpfung der Zweckentfremdung von Wohnraum die notwendigen Daten aus der Gewerbeanzeige zu übermitteln, wurde in Ermangelung einer Rechtsgrundlage aufgegeben.
Bei der Anmeldung von bestimmten Gewerben sollen von Amts wegen ein Führungszeugnis für Behörden und eine Auskunft aus dem Gewerbezentralregister eingeholt werden. Es handelt sich um sog. Vertrauensgewerbe wie z. B. Eheanbahnungsinstitute, Gebrauchtwarenhändler, Auskunfteien und Detekteien.
Allerdings stimmt die Aufzählung der Gewerbe in der Verwaltungsvorschrift nicht voll mit § 38 GewO überein, der die Vertrauensgewerbe abschließend aufführt. Die Einholung eines Führungszeugnisses ist nicht von § 11 GewO gedeckt, da § 38 GewO gerade keine Genehmigungspflicht und damit Zuverlässigkeitsprüfung vor Aufnahme des Gewerbes vorsieht. Hätte der Gesetzgeber eine grundsätzliche Überprüfung der Zuverlässigkeit für erforderlich gehalten, hätte er für die in § 38 GewO genannten Gewerbe eine Erlaubnispflicht regeln müssen. Dies ist jedoch nicht der Fall.
Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie hält an ihrer Auffassung fest, dass § 11 Abs. 1 Satz 1 GewO auch den Fall, daß die Gewerbebehörde nach Anzeige des Gewerbes von sich aus in jedem Einzelfall eine Zuverlässigkeitsprüfung durchführt, abdecke. Es handele sich um ein bei Vertrauensgewerben notwendiges Verfahren. Diese Auffassung steht im Widerspruch zu der Gesetzeslage und auch zu der Praxis z. B. in Hessen. Hier werden Führungszeugnisse nur bei Vorliegen von Anhaltspunkten eingeholt. Zumindest ist in der Verwaltungsvorschrift klarzustellen, dass das Führungszeugnis nicht hinter dem Rücken der Betroffenen eingeholt wird, sondern grundsätzlich sie selbst diese Unterlage beibringen können.
Bei dem hier dargestellten Verfahren handelt es sich um eine grundsätzlich vom Gesetzgeber vorgesehene Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit von Gewerbetreibenden, die ihre gewerbliche Tätigkeit bereits begonnen haben, und zwar in einem Bereich von besonders überwachungsbedürftigen Gewerben, wie dies auch in § 38 GewO zum Ausdruck gebracht wird.
Den Bedenken des BlnDSB wurde allerdings insoweit Rechnung getragen, als die GewAnzVwV dahingehend ergänzt wurde, daß das Führungszeugnis nicht von Amts wegen eingeholt wird, sondern grundsätzlich vom Gewerbetreibenden beizubringen ist.
Damit wird dem Grundsatz Rechnung getragen, dass die Daten zuerst bei dem Betroffenen zu erheben sind.
Positiv anzumerken ist, dass die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie auf unseren Vorschlag hin in der Verwaltungsvorschrift den Hinweis aufgenommen hat, dass bei Gruppenauskünften von der auskunftbegehrenden Stelle das berechtigte Interesse an der Auskunft jeweils im Einzelfall darzulegen ist. Dieser Hinweis ist wichtig, da das Gesetz selbst keine Regelung über Gruppenauskünfte enthält und sich die Zulässigkeit allein der Gesetzesbegründung entnehmen läßt.
Übermittlung unbeschränkter Bundeszentralregisterauszüge an den Arbeitgeber
Das Gewerbeamt kann zur Überprüfung der Zuverlässigkeit von Mitarbeitern von Bewachungsunternehmen unbeschränkte Bundeszentralregisterauszüge einholen. Ergibt sich aus dem unbeschränkten Bundeszentralregisterauszug die Unzuverlässigkeit eines Mitarbeiters, kann das Gewerbeamt die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nur durch einen belastenden Verwaltungsakt gegenüber dem Arbeitgeber erreichen. Dem Arbeitgeber muss eine Auflage zu seiner Gewerbeerlaubnis erteilt werden, die ihm die weitere Beschäftigung des Mitarbeiters untersagt. Da ein Verwaltungsakt zu begründen ist, wäre dem Arbeitgeber mitzuteilen, dass die Auflage auf den eingeholten unbeschränkten Bundeszentralregisterauszug gestützt wird. Dies würde eine Datenübermittlung an einen Privaten darstellen. Bei den Gewerbeämtern wird entsprechend verfahren.
So verständlich das Bedürfnis nach Kontrolle der Wachunternehmen und ihres Personals ist: Für die Übermittlung von Daten aus dem Bundeszentralregister oder der Tatsache, dass dort Eintragungen vorliegen, an den Arbeitgeber fehlt es an einer RechtsÜbermittlung unbeschränkter Bundeszentralregisterauszüge an den Arbeitgeber
Das Bundesministerium der Justiz hat jedoch in seiner Stellungnahme vom 30. August 1995 eindeutig darauf hingewiesen, dass eine Nutzung der erhobenen unbeschränkten Auskünfte nach § 11 Abs. 4 GewO in einem gewerberechtlichen Verfahren zulässig ist. Wenn die Daten aus der Auskunft aber für die Entscheidung in dem Verwaltungsverfahren genutzt werden dürfen, dann müssen sie nach Auffassung der Bundesregierung zwangsläufig im Laufe des Verfahrens auch gegenüber dem Bewachungsunternehmer offengelegt werden, da nur so der Begründungspflicht des Verwaltungsverfahrensgesetzes Genüge getan und die Rechtswidrigkeit der das Verfahren abschließenden gewerberechtlichen Auflage vermieden werden kann. Die Gewerberechtsreferenten des Bundes und der Länder haben sich auf ihrer 78. Tagung am 20./21. November 1995 dieser Rechtsauffassung einstimmig angeschlossen, so dass hierbei bundeseinheitlich verfahren wird.