GWA-BQG

Der Rechnungshof von Berlin hat auf Ersuchen des Abgeordnetenhauses von Berlin die „eigenverantwortliche Verwaltung und Vergabe von Mitteln Berlins (Treugutmitteln)" durch die beiden Servicegesellschaften Sozialpädagogisches Institut Berlin (SPI) ­ Stiftung bürgerlichen Rechts ­ und Zukunft im Zentrum (ZIZ) gGmbH sowie die Verwendung dieser Treugutmittel durch fünf Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften (BQGen) geprüft. Bei diesen handelt es sich um die ITW-BQG, die ZIM-BQG, die AUF-BQG, die WFB-BQG und die GWA-BQG (Kurzbezeichnungen); der Karlshorster BQG e. V. ist lediglich Gesellschafter der WFB-BQG. Die Prüfung erstreckte sich insbesondere auf die Jahre 1991 bis 1994.

Die Servicegesellschaften sind 1991 auf Betreiben der damaligen Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen von freien Trägern gegründet oder als deren neuer Geschäftsbereich eingerichtet worden, um die Senatsverwaltung bei der Durchführung des Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramms (ARP) „Arbeitsplätze für Berlin" zu unterstützen und zu entlasten.

Zu den Aufgaben der Servicegesellschaften gehörte es auch, die Gründung von BQGen zu initiieren, sie zu beraten und sie aus den Treugutmitteln zu finanzieren. Die hier geprüften fünf BQGen sollten insbesondere arbeitslose oder von Arbeitslosigkeit bedrohte Akademiker der ehemaligen DDR in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) beschäftigen und zugleich qualifizieren, um ihnen den Übergang auf den ersten Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Gegründet worden sind die BQGen in der Rechtsform einer gemeinnützigen GmbH von bestehenden und im Zuge der Vereinigung Deutschlands gegründeten privaten Bildungsträgern zusammen mit Privatpersonen als Gesellschafter.

Die Servicegesellschaften erhalten zur Deckung ihres eigenen Aufwands Zuwendungen aus Kapitel 18 00 Titel 683 55. Diese betrugen in den Jahren 1991 bis 1994 für fünf Gesellschaften insgesamt 58,2 Mio. DM, von denen auf die Servicegesellschaft SPI 15,9 Mio. DM und auf die Servicegesellschaft ZIZ 10,3 Mio. DM entfielen. Zur Förderung von BQGen und anderen Beschäftigungsträgern wurden den Servicegesellschaften als Treugutmittel im gleichen Zeitraum 451,4 Mio. DM aus Kapitel 18 00 Titel 683 56 zur Verfügung gestellt; davon entfielen auf die SPI 182,1 Mio. DM und die ZIZ 93,2 Mio. DM. Die hier geprüften fünf BQGen erhielten von den beiden Servicegesellschaften in den Jahren 1991 bis 1994 insgesamt 16,4 Mio. DM für Vorlaufkosten, Investitionen, laufende Sach-, Personal-Regie- und Qualifizierungskosten. Weitere Zuschüsse kamen von der Bundesanstalt für Arbeit für ABM-Lohnkosten und Sachmittel im Rahmen des Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost (GAO); diese Bundesmittel unterliegen nicht der Prüfung durch den Rechnungshof von Berlin.

Grundlage für die Verwaltung und Vergabe der Treugutmittel sind Treuhandverträge zwischen der Senatsverwaltung und den Servicegesellschaften, die insbesondere Einzelheiten und Auflagen für die Weiterleitung der Mittel an die BQGen enthalten. So hatten die Servicegesellschaften bei der Vergabe der Treugutmittel die Zuwendungsvorschriften sinngemäß und die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Die Servicegesellschaften vergeben die Mittel auf Grund von Fördervereinbarungen mit den BQGen.

Die Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen hatte den Servicegesellschaften auferlegt, dafür zu sorgen, dass die BQGen nicht von einem Geschäftsführer allein vertreten werden.

Dies hatte zur Folge, dass vier BQGen jeweils von zwei und eine sogar von drei Geschäftsführern geleitet wurden. Angesichts des Geschäftszwecks und Umfangs der jeweiligen Geschäftstätigkeit war eine solche Ausstattung nicht notwendig, zumal vier BQGen wesentliche Leitungsaufgaben nicht durch eigenes Personal wahrgenommen, sondern fremdvergeben haben. Bei einem vollbezahlten Geschäftsführer konnten Nachweise für eine Tätigkeit nicht festgestellt werden.

Andere Geschäftsführer übten diese Funktion zeitgleich bei weiteren Gesellschaften aus und haben mehrfach Gehalt oder Gehalt und Honorarzahlungen bezogen.

Obwohl der Treuhandvertrag den Servicegesellschaften vorschrieb, bei der Vergabe der Mittel die Zuwendungsvorschriften sinngemäß anzuwenden, insbesondere das sogenannte Besserstellungsverbot als besondere Ausprägung der allgemeinen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten, haben diese zugelassen, dass die im Ostteil Berlins ansässigen BQGen ihre Geschäftsführer nach dem nur für den Westteil geltenden Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) vergüteten. Maßgeblich für den Ostteil Berlins war seinerzeit der BAT-O, der gegenüber dem BAT abgesenkte Vergütungssätze vorsah. Die Mißachtung des Besserstellungsverbots ist allerdings der Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen anzulasten, weil sie ­ ohne Zustimmung der Senatsverwaltungen für Finanzen und für Inneres ­ die Anwendung des BAT zugelassen hatte. Die Folge waren Mehrausgaben (auch für Regiepersonal) von über DM. Dies wiegt umso schwerer, als die BQGen ohne zwingende Notwendigkeit ohnehin mit (mindestens) zwei Geschäftsführern ausgestattet waren (T 5) und zudem auch Leitungsaufgaben fremdvergeben haben (T 8). Weitere Mehrausgaben von insgesamt fast 290 000 DM resultieren aus der Beschäftigung eines überflüssigen dritten Geschäftsführers und der zu hohen Bezahlung aller drei bei der WFB-BQG.

Beispiele für weitere Verstöße gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit waren die Beschaffung eines Geschäftswagens im Anschaffungswert von über 67 000 DM und die Anmietung repräsentativer Büroräume am Kurfürstendamm durch einen Geschäftsführer der AUF-BQG. Geschäftswagen und Geschäftsräume wurden nach seinem Ausscheiden unverzüglich wieder veräußert bzw. aufgegeben.

Der Geschäftswagen wurde allem Anschein nach fast ausschließlich privat genutzt. Ob die Geschäftsräume überhaupt und wofür sie genutzt wurden, war nicht mehr aufzuklären.

Der Geschäftswagen ist über den Zwischenverkauf an ein ausgegründetes Unternehmen von einem Geschäftsführer der GWA-BQG erworben worden. Der Schaden ist mit insgesamt fast 130 000 DM zu beziffern.

Die BQGen haben in hohem Maße Leistungen nicht durch eigenes Personal erbracht, sondern als sogenannte Fremdleistungen an Auftragnehmer vergeben. Bei der Vergabe dieser Leistungen wie auch bei der Beschaffung von Sachmitteln wurde nur ein kleiner Kreis von Auftragnehmern berücksichtigt, ohne dass hierfür sachliche Gründe aktenkundig oder ersichtlich waren. Gesellschafter sämtlicher Auftragnehmer waren im wesentlichen drei Personen, die zugleich unmittelbar oder mittelbar Gesellschafter der auftraggebenden BQGen waren (mit Ausnahme der WFB-BQG). Der Rechnungshof hat weder Ausschreibungsunterlagen noch Vergleichsangebote noch Schriftverkehr über Preisverhandlungen vorgefunden. In den Aufträgen war der Leistungsgegenstand zumeist nur allgemein umschrieben, und auch die Rechnungen ließen konkrete Leistungsnachweise vermissen.

Die Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung und damit die Einhaltung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Treugutmittel waren dadurch nicht belegt.

Für die Vergabe von Lieferungen und Leistungen ohne Wettbewerb an einige wenige Auftragnehmer gibt es außer der personellen Verflechtung keine plausible Erklärung. Die ITW-, die AUF-, die ZIM- und die GWA-BQG haben Regieleistungen für 1,4 Mio. DM an zwei Auftragnehmerinnen vergeben, deren Gesellschafter zugleich Gesellschafter ihrer jeweiligen Gründungsgesellschaften waren. Sachmittel im Wert von fast 2 Mio. DM wurden per Leasing oder Kauf von einem dritten Unternehmen bezogen, bei dem dieselbe Konstellation bestand. Zulieferer von Bildungsleistungen im Wert von fast 2,4 Mio. DM waren die Unternehmen... [E] sowie ... [F] und damit Gründungsgesellschaften oder Gesellschafter der vorgenannten vier BQGen. Bei der WFB-BQG, die ihre Leistungen überwiegend selbst erbrachte und auf andere Gründungsgesellschafter zurückgeht, sind lediglich Bildungsleistungen in Höhe von 214 500 DM an eine Gründungsgesellschafterin (Unternehmen... [G]) vergeben worden.

Die vom Rechnungshof gegenüber der Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen seinerzeit geäußerten Bedenken, Ermessensentscheidungen über öffentliche Förderungen auf Private zu delegieren, haben sich bestätigt. Die Senatsverwaltung war damit ein von ihr nicht voll beherrschbares Risiko eingegangen. Die Servicegesellschaften haben bei der Vergabe der Treugutmittel an die BQGen ganz überwiegend die nach dem Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramm höchstmögliche Förderung gewährt, ohne die Notwendigkeit hierfür zu begründen. Bei der Kontrolle der Mittelverwendung haben die Servicegesellschaften weitestgehend nur formal geprüft, indem sie sich auf die Feststellungen der von den BQGen mit der Prüfung betrauten Steuerberater/Wirtschaftsprüfer verlassen haben, statt deren Ergebnisse lediglich zur Unterstützung eigener inhaltlicher Prüfungen heranzuziehen. Dementsprechend blieb unbeanstandet, dass BQGen Verwendungsnachweise vorgelegt hatten, in denen mehrere Auftragsmaßnahmen zusammengefaßt waren, wobei die Kosten den Einzelmaßnahmen nachträglich willkürlich so zugeordnet waren, daß sie der Höhe der jeweils bewilligten Fördermittel entsprachen. Unbeanstandet blieb auch, dass derselbe Prüfer, der den Jahresabschluß erstellte, diesen auch später prüfte, was nach § 319 Abs. 2 Nr. 5 HGB unzulässig ist.

Die den Servicegesellschaften auferlegte Verpflichtung, bei der Vergabe der Treugutmittel die Zuwendungsvorschriften sinngemäß zu berücksichtigen, schloß auch eine Ergebnisprüfung (Erfolgskontrolle) ein. Sie hatten daher festzustellen, wie viele Teilnehmer nach Abschluß der Maßnahme eine Anstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt erlangen konnten.

Aus den Sachberichten der BQGen ergaben sich dazu entweder keine, vage oder fragwürdige Angaben. So war als Erfolg auch gewertet worden, wenn MaßnahmeTeilnehmer lediglich in eine neue Maßnahme übergegangen waren oder einen Arbeitsplatz auf dem zweiten Arbeitsmarkt, d. h. bei einem öffentlich geförderten Arbeitgeber gefunden hatten. Die Servicegesellschaften haben die Sachberichte nicht im Sinne einer kritischen Ergebnisprüfung (Erfolgskontrolle) ausgewertet. Nach Einschätzung des Rechnungshofs ist der Erfolg der Maßnahmen zumindest teilweise ausgeblieben. Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen aus diesem Bericht die erforderlichen Konsequenzen zieht, insbesondere dafür Sorge trägt, dass eine wirksame Kontrolle der wirtschaftlichen und sparsamen Vergabe und Verwendung öffentlicher Mittel sichergestellt ist.

1. Anlaß der Prüfung

Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat in seiner 12. Sitzung am 29. August 1996 (Drucksache 13/684) folgendes beschlossen: „Der Landesrechnungshof wird ersucht, insbesondere für den Zeitraum 1991 bis 1994 folgende Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften bzw. gGmbH sowie die befaßten Servicegesellschaften umgehend zu überprüfen: ITW, ZIM, AUF, WFB, GWA, Karlshorster BQG."

Der Rechnungshof von Berlin hat mit Schreiben vom 26. September 1996 dem Abgeordnetenhaus mitgeteilt, dass er gemäß Artikel 95 Abs. 4 Verfassung von Berlin diesem Ersuchen entsprechen wird. Er berichtet hiermit über die in der Zeit vom Oktober 1996 bis Juli 1997 durchgeführte Sonderprüfung der zweckentsprechenden und wirtschaftlichen Verwendung der öffentlichen Fördermittel durch die genannten Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften (BQGen) sowie über die Tätigkeit der mit der Vergabe der Mittel betrauten Servicegesellschaften in den Jahren 1991 bis 1994.

2. Entwicklung und Einrichtung der Förderstrukturen/ Finanzielle Auswirkungen

Auf der Grundlage des vom Senat am 30. April 1991 beschlossenen Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramms (ARP) „Arbeitsplätze für Berlin" (Drucksache 12/327) sind auf Betreiben der damaligen Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen im Jahr 1991 insgesamt fünf Servicegesellschaften errichtet worden. Diese sollten, um der besonderen strukturbedingten Arbeitslosigkeit im Ostteil der Stadt zu begegnen, außerhalb der üblichen Verwaltungsorganisation als treuhänderisch tätige Gesellschaften wirken und dabei vorrangig das im Rahmen des Gemeinschaftswerks Aufschwung Ost (GAO) bereitgestellte Kontingent von über 20 000 Stellen im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) über Beschäftigungs- und Qualifizierungsprojekte in den östlichen Bezirken Berlins so umsetzen, dass eine möglichst hohe Beschäftigungswirkung beim Übergang in Dauerarbeitsplätze erzielt wird und die arbeitsmarktpolitischen Instrumente insbesondere dem Aufbau von Klein- und Mittelbetrieben zugute kommen. Sie sollten dabei

- vorhandene Analysen der regionalen und branchenspezifischen Wirtschaftsstruktur im Hinblick auf die Wirtschaftsentwicklung vor Ort und in der Region Berlin-Brandenburg nutzen,

- zur Entwicklung von BOGen die Betriebe, Träger und Bezirksverwaltungen über Arbeitsfördermaßnahmen sowie Beratungsdienstleistungen beraten,

- BQGen gründen und Treugutmittel für Gründungskapital der gGmbH vergeben sowie

- die treuhänderische Verwaltung und Weitergabe von Mitteln an BQGen für Vorlauf-, Personal-, Sach-, Investitions- und Qualifizierungskosten einschließlich der Kontrolle der ordnungsgemäßen Verwendung dieser Mittel übernehmen.

Bis zum Ende des Jahres 1991 hatten folgende Servicegesellschaften im Zuständigkeitsbereich der Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen ihre Tätigkeit aufgenommen:

a) Sektorale Servicegesellschaft(en):

- Sozialpädagogisches Institut Berlin ­ Walter May ­ (SPI) ­ Stiftung bürgerlichen Rechts ­ (ein langjährig tätiger Träger sozialpädagogischer Maßnahmen und Sanierungsträger) für die Bereiche Jugend, Kultur und Medien, Wissenschaft und Forschung, Öffentlicher Dienst, Eigenbetriebe, Sport1).

b) Regionale Servicegesellschaften

- BBJ Consult e. V. für den Arbeitsamtsbezirk VII: Pankow, Prenzlauer Berg und Weißensee

- Zukunft im Zentrum (ZIZ) gGmbH für den Arbeitsamtsbezirk VI: Mitte, Lichtenberg und Friedrichshain

- Gesellschaft für soziale Unternehmensberatung mbH (gsub) für den Arbeitsamtsbezirk VIII: Hellersdorf, Marzahn und Hohenschönhausen

- Gemeinnützige Beratungsgesellschaft für Arbeitsbeschaffung und Wirtschaftsförderung (GBG) gGmbH für den Arbeitsamtsbezirk IX: Treptow und Köpenick

Bei den drei letztgenannten Gesellschaften handelt es sich um gemeinnützige Gesellschaften mit beschränkter Haftung.

Gesellschafter sind wiederum Gesellschaften mit beschränkter Haftung oder eingetragene Vereine sowie in einem Fall die Evangelische Landeskirche Berlin-Brandenburg.

Das Land Berlin war zu keinem Zeitpunkt unmittelbar oder mittelbar an den Servicegesellschaften beteiligt.

1) Daneben existieren zwei weitere, den Geschäftsbereichen Umwelt und Soziales zuzuordnende Servicegesellschaften, die Beratungs- und Servicegesellschaft Umwelt mbH ­ B. & S. U. ­ und die Fortbildung, Beratung, Konzeption Gemeinnützige Servicegesellschaft für Gesundheit und Soziales mbH ­ FoBeKo ­.

Die Servicegesellschaften erhalten zur Deckung ihrer eigenen Betriebskosten Zuwendungen aus Kapitel 18 00 Titel

55. In dem genannten Prüfungszeitraum erhielten die Servicegesellschaften insgesamt folgende Zuwendungssummen ausgezahlt:

Der Rechnungshof prüft gegenwärtig die Vergabe und zweckentsprechende Verwendung dieser Zuwendungsmittel und wird hierüber ggf. gesondert berichten.

Einzelheiten zu den übertragenen Aufgaben sind in einem Treuhandvertrag über die eigenverantwortliche Verwaltung und Vergabe von Mitteln Berlins (Treugutmittel) vom Oktober 1991, ersetzt durch einen modifizierten Vertrag vom Juni 1993, zwischen der Senatsverwaltung und der jeweiligen Servicegesellschaft geregelt. Danach wird die jeweilige Servicegesellschaft beauftragt, eigenverantwortlich

- vor Vergabe von Treugutmitteln zu prüfen, ob der Gesellschaftsvertrag oder die Satzung der jeweiligen BQG grundsätzlich mit den Anforderungen der Gemeinnützigkeit vereinbar ist;

- sicherzustellen, dass durch Gesellschaftsvertrag/Satzung das Selbstkontrahierungsverbot nach § 181 BGB nicht aufgehoben wird und ein/e Geschäftsführer/in nicht allein für die Gesellschaft handeln kann;

- vor Vergabe von Treugutmitteln sicherzustellen, dass die Sachmittelförderung aus dem Programm „GAO" der Bundesanstalt für Arbeit (T 14) ausgeschöpft und die Förderung aus Treugutmitteln zusammen mit dieser 50 v. H. des Bruttoentgelts in den Beschäftigungsmaßnahmen nicht übersteigen;

- bei der Vergabe von Treugutmitteln die Grundsätze der §§ 23 und 44 LHO sowie die dazu ergangenen Ausführungsvorschriften (Zuwendungsbestimmungen) sinngemäß zu berücksichtigen, d. h. vor allem, Ausgaben nur im unbedingt notwendigen Umfang und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu leisten (z. B. ist bei Investitionen Miete/ Leasing dem Kauf nur vorzuziehen, wenn dies wirtschaftlicher ist) sowie die von den BQGen vorzulegenden Verwendungsnachweise zu prüfen;

- mit den BQGen einen Fördervertrag zu schließen. Darin ist u. a. vorzusehen: Alle sonstigen Fördermittel, die neben den Treugutmitteln gewährt werden, sowie alle Einnahmen sind anzuzeigen. Erwirtschaftete Einnahmen sollen bei künftigen Förderzeiträumen berücksichtigt werden. Die BQGen haben gegenüber der Servicegesellschaft Rechnung zu legen und sich durch eine unabhängige Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bzw. einen Steuerberater prüfen zu lassen. Dem Senat sind unmittelbar Auskünfte zu erteilen und Prüfungen zu gestatten. Wirtschaftsprüfer/Steuerberater haben insbesondere „die Einhaltung des Fördervertrages, des Finanzplanes und die zweckentsprechende Verwendung der Mittel" zu prüfen.

Der Rechnungshof hatte bereits bei der Vorlage der Entwurfsfassung der Treuhandverträge das gesamte Verfahren kritisch beurteilt und dabei zur Übertragung der staatlichen Förderungskompetenz auf externe Stellen seine Bedenken schriftlich geäußert.