Beamtenversorgung
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats dem Charakter einer pauschalierten Aufwandsentschädigung.
Erholungsurlaub und kürzere Dienstbefreiungen sind dabei bereits berücksichtigt, so dass die Zahlung der Aufwandsentschädigung daher für diese Zeiträume nicht einzustellen ist (vgl. Schwegmann/Summer, Kommentar zum BBesG, Rdnr. 6 zu § 17
BBesG).
Letztlich ist der mit der Gewährung des Bewegungsgeldes auszugleichende Mehraufwand auch nicht bereits mit der Zahlung der Polizeizulage abgegolten. Die Polizeizulage gilt nur typische, mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben verbundene Aufwendungen ab. Individuelle, allein im Rahmen der Dienstausübung entstehende Besonderheiten wie z. B. die über das übliche Maß hinausgehende Abnutzung und Verschmutzung der Zivilkleidung, Fahndungskosten (z. B. das „taktische Bier") oder Verpflegungsmehraufwendungen sind durch die allgemeine Polizeizulage nicht abgegolten, so dass derartige nur im Bereich der überwiegend Außendienst verrichtenden Beamten vorkommende Aufwendungen zusätzlich abgegolten werden müssen. Im übrigen wurde das Bewegungsgeld (zunächst als Außendienstentschädigung, seit dem 01. Oktober 1959 als Bewegungsgeld bezeichnet) bereits vor der Einführung der Polizeizulage gezahlt.
Beide Leistungen sind dann immer nebeneinander gewährt worden; die Polizeizulage hat das Bewegungsgeld nicht ersetzt, auch dann nicht, als durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1. BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208/GVBl. S. 662) bundeseinheitlich die unterschiedlichen Zulagen und Zuwendungen im Polizeivollzugsdienst der Länder durch eine einheitliche Stellenzulage für den gesamten Polizeivollzugsdienst mit Wirkung vom 1. Januar 1971 abgelöst wurden.
Eine Änderung dieser Rechtslage ist auch durch die Neufassung der Polizeizulageregelung im Zweiten Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173/GVBl. S. 1344) nicht eingetreten.
Anordnung (z. B. Abordnung) wird das Bewegungsgeld immerhin noch für den gesamten Monat gezahlt, in dem die Unterbrechung eingetreten ist. Mehraufwand könnte aber allenfalls bis zum Beginn dieser Unterbrechung entstehen.
Auch insoweit sollte die Regelung überdacht werden.
Eine Überarbeitung ist aber auch aus folgenden Gründen erforderlich. Dringend der Klärung bedarf, ob und inwieweit die bisher mit dem Bewegungsgeld abgegoltenen Aufwendungen nach Vorbem. Nr. 9 Abs. 3 BBesO A/B bereits durch die Gewährung der Polizeizulage (T 185) ausgeglichen sind.
Wird zu den Dienstbezügen die Sicherheitszulage gewährt (T 188), sollte beachtet werden, dass die mit der Wahrnehmung des Amtes verbundenen Erschwernisse und Aufwendungen nach Vorbem. Nr. 8 Abs. 3 BBesO A/B bereits durch diese Zulage abgegolten sind. Aus Sicht des Rechnungshofs handelt es sich bei dem bisher gewährten Bewegungsgeld im wesentlichen nicht um eine Aufwandsentschädigung, sondern um eine unechte Zulage. Für Besoldungsleistungen wie z. B. Zulagen fehlt jedoch der Verwaltung die Regelungskompetenz. Die Gewährung von Bewegungsgeld sollte bis zu einer abschließenden rechtlichen Klärung und Abstimmung mit dem Bund und den übrigen Ländern vorsorglich eingestellt werden.
Für das Abgeordnetenhaus könnte in Anlehnung an den früheren Zulagenbericht des Bundesministers des Innern von 1978, fortgeschrieben 1981 ein Bericht über Zulagen und Entschädigungen für Angehörige des öffentlichen Dienstes im Land Berlin von Interesse sein, in dem alle Zulagen und Entschädigungen nach Zweck, Höhe und Gesamtvolumen sowohl nach Bundes- als auch nach Landesrecht erfaßt und auch Kumulationen und Einsparüberlegungen aufgezeigt werden. Dieser Bericht gäbe dem Abgeordnetenhaus die Möglichkeit, Schlußfolgerungen zu ziehen, insbesondere im Rahmen der Haushaltsberatungen Auflagen zu beschließen.
Zu T 218:
Im Hinblick auf die sich nach dem Entwurf eines Versorgungsreformgesetzes abzeichnenden Veränderungen im Zulagenbereich und bei den Aufwandsentschädigungen sowie die sich daraus ergebenden Maßnahmen im Landesbereich (siehe Stellungnahme zu T 181 bis 209) wird es nicht für angebracht gehalten, dem Abgeordnetenhaus zum gegenwärtigen Zeitpunkt einen Bericht über Zulagen und Entschädigungen für Angehörige des öffentlichen Dienstes im Land Berlin vorzulegen.
e) Großzügige Hinzuverdienstregelung bei vorzeitig in den Ruhestand versetzten Beamten
Die Anfang 1992 eingeführte erweiterte Anrechnung von Erwerbseinkommen bei vorzeitig in den Ruhestand versetzten Beamten greift nicht. Das Landesverwaltungsamt hat keine Übersicht, welche Versorgungsempfänger neben dem Ruhegehalt Erwerbseinkommen aus einer Beschäftigung oder Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes erzielen. Die wenigen bekanntgewordenen Fälle machen zudem deutlich, dass die Regelung auch dann, wenn sie zur Anwendung kommt, anderweitiges Einkommen weitgehend anrechnungsfrei beläßt. Der Rechnungshof erwartet ein wirksameres Vorgehen, um dem Regelungszweck stärker Geltung zu verschaffen. Darüber hinaus ist der Senat aufgefordert, sich weiterhin für eine durchgreifende Rechtsänderung auf Bundesebene einzusetzen.
Der Rechnungshof verfolgt seit Jahren die Entwicklung der Personal- und Versorgungsausgaben (vgl. Jahresbericht 1995
T 32 bis 62). Wie die Ausgaben für Renten wachsen auch die Versorgungsausgaben bedrohlich an. Die Entwicklung der Versorgungsausgaben veranlaßt den Rechnungshof, diesen Bereich verstärkt zu prüfen. Sein besonderes Interesse gilt dabei vor allem den finanziellen Folgen der FrühpensionieZu T 219:
Dem Senat ist der anhaltende Trend zur Frühpensionierung bekannt. Er hat daher bereits im Oktober 1994 eine Entschließung zur Umgestaltung des Versorgungsrechts bei vorzeitiger Versetzung in den Ruhestand („Frühpensionierung") in den Bundesrat (BR-Drucksache 961/94) mit dem Ziel eingebracht, diesen TenJahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats denzen entgegenzuwirken. Folgende Maßnahmen wurden u.a. vorgeschlagen:
- Wegfall bzw. Einschränkung der Zurechnungszeit nach § 13
BeamtVG
- Zugrundelegung des Grundgehalts der maßgebenden Besoldungsgruppe nach der bei der Versetzung in den Ruhestand maßgebenden Dienstaltersstufe
- Verschärfte Anrechnung von Einkünften aus einer Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes (§ 53a BeamtVG)
Im Rahmen des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Reformgesetz) vom 24. Februar 1997 sind die Verkürzung der Zurechnungszeit von 2/3 auf 1/3 und die Zugrundelegung der tatsächlich erreichten Dienstaltersstufe bei Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit berücksichtigt worden.
Weitergehende vorgeschlagene Maßnahmen wie z. B. die verschärfte Anrechnung von außerhalb des öffentlichen Dienstes erzieltem Einkommen und die Einführung einer Teildienstfähigkeit sind im Rahmen der Umsetzung des Versorgungsberichts der Bundesregierung im Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung des Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetz 1998) aufgenommen worden. Ferner ist in Berlin durch das Haushaltsstrukturgesetz 1997 das Landesbeamtengesetz (LBG) dahingehend ergänzt worden, dass die Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit des Einvernehmens der Senatsverwaltung für Inneres bedarf, wenn der Beamte das 55. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.
Der Senat geht davon aus, dass unter Berücksichtigung der bereits erfolgten und noch bevorstehenden Änderungen des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) dem Trend zur Frühpensionierung entgegengewirkt wird. rung vor Erreichen der Antragsaltersgrenze (gegenwärtig Vollendung des 62. Lebensjahres) bzw. vor Vollendung des 60. Lebensjahres bei Beamten des Vollzugsdienstes. Nahezu jeder zweite Beamte scheidet in Berlin vorzeitig wegen Dienstunfähigkeit aus. Der Trend zur Frühpensionierung ist ungebrochen. Die Vergleichszahlen der Jahre 1995 und 1996 lassen für den Berliner Landesdienst sogar ein weiteres Ansteigen erkennen: Im Jahr 1995 sind insgesamt 745 Frühpensionäre hinzugekommen, im Jahr 1996 insgesamt 844 einschließlich der infolge der Senatsumbildung in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten (T 132). Der Rechnungshof hat daher die Anrechnung von Hinzuverdienst untersucht, den vorzeitig in den Ruhestand versetzte Beamte neben dem Ruhegehalt erzielen.
Um Anreize für den vorzeitigen Eintritt in den Ruhestand abzubauen, ist das Beamtenversorgungsrecht bereits Anfang 1992 in Teilbereichen geändert worden. So wurde u. a. durch Einfügung des § 53 a in das Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz BeamtVG) die erweiterte Anrechnung von Erwerbseinkommen bei vorzeitiger Pensionierung eingeführt. Bis dahin war nur solches zusätzliches Erwerbseinkommen teilweise anrechenbar, das Versorgungsempfänger aus einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst bezogen (§ 53
BeamtVG). Mit der neuen Vorschrift, die erstmals eine Anrechnung von außerhalb des öffentlichen Dienstes erzieltem Erwerbseinkommen auf das Ruhegehalt vorsieht, sollte vor allem auch der Möglichkeit begegnet werden, dass vorzeitig in den Ruhestand versetzte Beamte unbegrenzt hinzuverdienen konnten, ohne dass sich dies auf ihre Versorgung auswirkte.
Zu T 220 und 221:
Bei diesen Textziffern handelt es sich um die Darstellung des geltenden Rechts. Dem ist nichts hinzuzufügen.
Die Anrechnung nach § 53 a BeamtVG erfaßt Ruhestandsbeamte, solange sie noch nicht das 65. Lebensjahr vollendet haben. Sie ist auf die Teile der Versorgung beschränkt, die der Beamte nicht selbst „erdient" hat. Nicht erdient sind beispielsweise das nach einer höheren Dienstaltersstufe bemessene Ruhegehalt bei Eintritt in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit (§ 5 Abs. 2 BeamtVG) und die Zurechnungszeit bei Eintritt in den Ruhestand vor Vollendung des 60. Lebensjahres (§ 13 Abs. 1 BeamtVG). Erwerbseinkommen wird allerdings nur insoweit berücksichtigt, als es zusammen mit dem Ruhegehalt eine bestimmte Höchstgrenze überschreitet. Die Höchstgrenze bilden die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, aus der sich das Ruhegehalt berechnet, mindestens ein Betrag von derzeit (1996) monatlich 3 800 DM. Der von einer Anrechnung gänzlich verschonte Hinzuverdienst beträgt z. B. bei einer Ruhegehaltsquote von 75 v. H. in BesGr. A 9 (Inspektor) 1 100 DM, in BesGr. A 12 (Amtsrat) 1 530 DM und in BesGr. B 7 (Staatssekretär) 3 220 DM. Selbst der über die Höchstgrenze hinausgehende Hinzuverdienst ist jedoch nur in geringem Maße anzurechnen.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
Zu T 222 bis 225:
Mit der Einführung dieser Ruhensvorschrift in das BeamtVG zum 1. Januar 1992 wurde in Berlin allen Versorgungsempfängern, die zum damaligen Zeitpunkt das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, im November 1991 ein Merkblatt mit den entsprechenden Hinweisen zu den Rechtsänderungen u.a. auch zur Anrechnung von Privateinkommen auf die Versorgungsbezüge zugesandt. Ferner erhalten alle Beamten und Richter als Anlage zu Ihrem Versorgungsfestsetzungsbescheid ein „Merkblatt für Versorgungsempfänger", das u. a. auf die Ruhensregelungen beim Zusammentreffen von Ruhegehalt und Verwendungs- bzw. Privateinkommen gem. §§ 53, 53 a BeamtVG sowie auf Konsequenzen der Nichtanzeige eines solchen Einkommens eingeht.
Die Senatsverwaltung für Inneres hat das Landesverwaltungsamt Berlin aufgefordert, gem. § 62 Abs. 2 BeamtVG jährlich von den Versorgungsempfängern, die vorzeitig in den Ruhestand versetzt worden sind, eine Erklärung über die Art und die Höhe ihrer Einkünfte ggf. unter Beifügung des letzten Einkommensteuerbescheides anzufordern. Diese Aufforderung an rund 5000 Versorgungsempfänger erfolgte erstmalig zu Beginn des Jahres 1997.
Dabei sind bisher 28 Fälle erstmalig bekannt geworden, die nach § 53a BeamtVG zu regeln sind.
Eingriffe in die Rechtssphäre des Bürgers, wie sie u. a. die Einkommensanrechnungen bei den Pensionen darstellen, bedürfen immer einer gesetzlichen Grundlage. Zum Handeln ermächtigt hier das BeamtVG, dem als gesetzliche Grundlage ein bestimmtes rechtspolitisches Modell einer Steuerung sozialer Prozesse zugrunde liegt. Der Bundesgesetzgeber hat sich im BeamtVG für eine Anrechnung des zusätzlichen Erwerbseinkommens entschieden und die Art und Weise seiner Verwirklichung geregelt.
Nach dieser Regelung ist der Ruhestandsbeamte verpflichtet, sein zusätzliches Erwerbseinkommen anzuzeigen. Der Pensionsbehörde ist es gesetzlich verwehrt, von Amts wegen, also auch ohne Anzeige durch den Ruhestandsbeamten, zu ermitteln, ob ein Erwerbseinkommen erzielt wird. Ebenso ist die Einkommensanrechnungsvorschrift im Nebeneinanderwirken von anderen Rechtsvorschriften zu beurteilen, wie z. B. den datenschutzrechtlichen Bestimmungen und den Vorschriften zur Wahrung des Steuergeheimnisses.
Die Auffassung des Rechnungshofs, dass im „Merkblatt für Versorgungsempfänger" nicht hinreichend deutlich auf ein Erwerbseinkommen aus selbständiger Tätigkeit hingewiesen wird, teilt der Senat nicht. Ein ausdrücklicher Hinweis auf § 53a BeamtVG erscheint auch im Hinblick auf die zahlreichen sonstigen umfangreichen zu erwähnenden Regelungsvorschriften (z. B. § 55
BeamtVG) ebenfalls nicht sinnvoll.
Entscheidend für die Anwendung der Vorschrift ist, dass die Verwaltung davon erfährt, wenn ein noch nicht 65jähriger Ruhestandsbeamter Erwerbseinkommen aus einer Beschäftigung oder Tätigkeit erzielt. Das für die Festsetzung der Versorgungsbezüge zuständige Landesverwaltungsamt hat jedoch keine Übersicht, wer von diesen Versorgungsempfängern über Erwerbseinkommen verfügt. Von den rund 5 000
Frühpensionären einschließlich der Beamten des Vollzugsdienstes, die aufgrund besonderer Altersgrenzen mit Vollendung des 60. Lebensjahres in den Ruhestand treten (§§ 106 ff.
LBG), waren 1996 lediglich 29 Versorgungsempfänger mit Hinzuverdienst datenmäßig erfaßt. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass erheblich mehr Ruhestandsbeamte vor Vollendung des 65. Lebensjahres entgeltlich tätig sind. Auch wenn die Zahl der Anwendungsfälle möglicherweise etwas geringer sein sollte als die Zahl der entgeltlich Tätigen, weil Erwerbseinkommen aus einer bereits vor dem 1. Januar 1992 ausgeübten Beschäftigung oder Tätigkeit aufgrund einer gesetzlichen Übergangsregelung noch unberücksichtigt bleibt, ist kaum denkbar, dass die Vorschrift nicht in mehr Fällen greift.
Das Landesverwaltungsamt hat zwar seinerzeit aus Anlaß der Einführung der Vorschrift die bereits vorhandenen Frühpensionäre angeschrieben und gebeten, sich zu melden, wenn sie derartiges Einkommen beziehen. In Neufällen werden die Versorgungsempfänger durch ein Merkblatt, das dem Versorgungsfestsetzungsbescheid beigefügt ist, entsprechend unterrichtet. Eine regelmäßige Überprüfung von Amts wegen findet aber nicht statt. Das Landesverwaltungsamt verläßt sich vielmehr auf die dem Versorgungsempfänger obliegende Anzeigepflicht nach § 62 BeamtVG, auf die er durch Merkblatt hingewiesen wurde. Fälle, in denen aufgrund der Angaben des Versorgungsempfängers eine Anrechnung von Hinzuverdienst nach dem Wortlaut der Vorschrift (noch) unterbleibt, werden in aller Regel nicht gespeichert und sind daher datenmäßig nicht mehr abrufbar.
Diese Verfahrensweise ist nicht ausreichend. Versorgungsempfänger, die Erwerbseinkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes im Sinne von § 53 a BeamtVG erzielen, sollten lückenlos erfaßt werden. Die Fälle sollten jederzeit abrufbar sein, um regelmäßig überprüfen zu können, ob ein Hinzuverdienst die Höchstgrenze (T 221) überschreitet. Der Rechnungshof hat gegenüber der Senatsverwaltung für Inneres angeregt, von allen Versorgungsempfängern unter 65 Jahren über Art und Höhe ihres Erwerbseinkommens jährlich eine Erklärung zu verlangen und die erforderlichen Grunddaten im Datenbestand zu erfassen. Allerdings hält der Rechnungshof die Vorlage von Beweismitteln nicht nur bei Erwerbseinkommen aus selbständiger Tätigkeit für erforderlich, wie dies die Hinweise des Bundesministeriums des Innern zur Anwendung des § 53 a BeamtVG vorsehen. Grundsätzlich sollte von allen in Betracht kommenden Personen unter Hinweis auf § 62 Abs. 2 BeamtVG regelmäßig die Vorlage von geeigneten Beweismitteln gefordert werden. Nur so ist zu erreichen, daß das Landesverwaltungsamt regelmäßig von anrechnungsfähigen Einkünften erfährt, die bereits in jüngeren Jahren ausgeschiedene, noch nicht 65jährige Beamte erhalten.
Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Inneres gebeten, durch ergänzende Verwaltungshinweise dafür Sorge zu tragen, dass der Anrechnungsvorschrift wirksamer Geltung verschafft wird. Auch das bisher verwendete allgemeine „Merkblatt für Versorgungsempfänger" ist in diesem Zusammenhang überarbeitungsbedürftig, da dort bisher nicht mit hinreichender Deutlichkeit darauf hingewiesen wird, daß auch Erwerbseinkommen aus selbständiger Tätigkeit anzugeben sind. Im Interesse der Rechtssicherheit sollte bereits im Versorgungsfestsetzungsbescheid, nicht erst in diesem Merkblatt, auf die im Beamtenversorgungsgesetz allgemein normierte Anzeigepflicht hingewiesen werden; darüber hinaus sollte unmißverständlich zum Ausdruck gebracht werden, daß das Merkblatt zugleich Bestandteil des Bescheides ist.