Kredit
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
997,0 Mio. DM (vgl. Vorjahresbericht T 462) überschritten.
Eine in das Haushaltsjahr 1996 zu übertragende Restermächtigung verbleibt danach nicht (vgl. Tabelle in T 313).
Zur Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft ermächtigt das jeweilige Haushaltsgesetz Kassenverstärkungskredite aufzunehmen. Der für das Haushaltsjahr 1996 geltende Höchstbetrag von 8 v. H. (§ 3 Abs. 7 Haushaltsgesetz 1995/1996) wurde durch das Nachtragshaushaltsgesetz 1995/1996 auf 10 v. H. und durch das Gesetz zur Änderung des Haushaltsgesetzes 1995/1996 vom 25. November 1996 auf 14 v. H. des in § 1 des Nachtragshaushaltsgesetzes festgestellten Betrages von 42 322 730 100 DM erhöht, so dass im Haushaltsjahr 1996 Kassenverstärkungskredite bis zu einem Höchstbetrag von 5 925 182 214 DM aufgenommen werden durften (vgl. Vorjahresbericht T 467). Das Änderungsgesetz trat rückwirkend zum 1. Januar 1995 in Kraft.
Von der Ermächtigung, Kassenverstärkungskredite aufzunehmen, hat die Senatsverwaltung für Finanzen erstmals über das gesamte Jahr Gebrauch gemacht. Die Kreditaufnahme betrug stets mindestens 328,5 Mio. DM. Als höchster Bestand wurden am 12. Dezember 1996 5 155 500 000 DM erreicht.
Mit der Aufnahme von Kassenverstärkungskrediten sollen lediglich Schwankungen bei der Verfügbarkeit der Kassenmittel, die sich durch unterschiedliche Zahlungstermine für Einnahmen und Ausgaben ergeben, ausgeglichen werden. Wird jedoch über einen längeren Zeitraum ständig ein bestimmter Sockelbetrag (vgl. T 320) benötigt, dürfte es sich mindestens insoweit um Kredite zur Deckung von Ausgaben (vgl. § 18 Abs. 2 Nr. 1 LHO) und nicht mehr um Kassenverstärkungskredite (vgl. § 18 Abs. 2 Nr. 2 LHO) handeln. Unbeachtlich ist dabei, ob der Sockelbetrag durch einen langfristigen oder mehrere kurzfristige Kredite abgedeckt wird. Je nach Zinsentwicklung können auch kurzfristige Kredite zur Deckung von Ausgaben aufgenommen werden. Entscheidend ist die fortdauernde Deckungslücke zwischen Einnahmen und Ausgaben, die unabhängig von vorübergehenden Liquiditätsengpässen besteht.
Die Finanzlage Berlins im Jahr 1996 war geprägt zum einen durch zurückgehende Steuereinnahmen, zum anderen durch geplante, jedoch nicht realisierte Vermögensverkäufe. Die zunehmenden Zinszahlungen für Kreditaufnahmen beeinflußten die Entwicklung ebenfalls negativ (vgl. T 27). Die Senatsverwaltung für Finanzen hat die Erwartung zum Ausdruck gebracht, dass diese ungewöhnliche Situation nicht auf Dauer anhalten, sondern durch die fortschreitende Haushaltskonsolidierung bereinigt werden wird. Der Rechnungshof wird die Entwicklung kritisch beobachten und erwartet, daß die Kreditermächtigung für Kassenverstärkungskredite wieder auf ein auch im Vergleich zu anderen Bundesländern vertretbares Maß gesenkt wird.
b) Auffällige Vergabe- und Vertragsmängel sowie Verzögerungen bei der Neukonzeption des automatisierten Haushaltswesens
Die Senatsverwaltung für Finanzen hat im Zusammenhang mit der Neukonzeption des automatisierten Haushaltswesens (NK-AHW) Beratungsaufträge, ohne weitere Angebote einzuholen, freihändig vergeben. Außerdem hat sie Hard- und Software sowie Software-Pflege zu früh bezahlt und einen erheblich verspäteten Einsatz der Software im wesentlichen verschuldet. Für Berlin sind hierdurch beträchtliche finanzielle Nachteile entstanden.
Die Senatsverwaltung für Finanzen hat sich seit 1979 bemüht, das automatisierte Haushaltswesen (AHW) durch eine eigene Neukonzeption (NK-AHW) zu ersetzen. Der Rechnungshof hat mehrfach hierüber berichtet (vgl. zuletzt Jahresbericht 1991 T 366 bis T 386). Nachdem die Versuche, ein eigenes Verfahren zu entwickeln, endgültig gescheitert waren, hat sich die Senatsverwaltung auch auf Veranlassung des AbgeordZu T 323 bis 326:
Die Senatsverwaltung für Finanzen stand 1992 mit Blick auf den Jahrtausendwechsel unter dem Druck, das BS2000-gestützte Altverfahren AHW unter allen Umständen bis zum Ende der 90er Jahre durch eine Neukonzeption ablösen zu müssen. Dabei wurde die Forderung des Parlamentes nach einer raschen Lösung Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats unter weitestgehender Fremdunterstützung als zwingende Vorgabe verstanden. An den Gesprächen zwischen dem Unterausschuß „Kommunikations- und Informationstechnik" (UA KIT) und der Verwaltung, in denen das Gesamtspektrum möglicher Maßnahmen und Auswirkungen teilweise sehr kontrovers erörtert wurde, war der Rechnungshof beteiligt. Nach dem damaligen Sachstand hinsichtlich der Entscheidungsspielräume zwischen Legislative und Exekutive beim weiteren Vorgehen zur NK-AHW gab es praktisch keine andere Möglichkeit der Vergabe. Im übrigen irrt der Rechnungshof mit seiner Einschätzung zur Dringlichkeit und der Eigenart der Leistungen. Sein Hinweis auf selbst verursachte Versäumnisse geht an den Ursachen der Zeitproblematik bei diesem IT-Großverfahren vorbei. Entscheidend für die Notwendigkeit, umgehend Fremdunterstützung bereits im Vorfeld eines Teilnahmewettbewerbs mit anschließender beschränkter Ausschreibung in Anspruch zu nehmen, waren die Veränderungen der technischen Sollkonzeption, die abweichend von der Hauptuntersuchung anstelle einer zentralen künftig auf einer dezentralen Serverlösung beruhen sollte. Dies war ausdrücklicher Wunsch des UA KIT. Da für eine solche Lösung eigenes technisches Know-how fehlte, entstanden zeitliche und faktische Zwänge, die für ein anderes Verfahren als die Freihandvergabe keinen Raum ließen.
Das Ergebnis von Erörterungen mit dem UA KIT fand seinen Niederschlag in einer Vorlage an den Hauptausschuß, in der das weitere Vorgehen der Verwaltung erläutert wurde. Dabei wurde die Absicht, die erforderlichen Beratungsleistungen freihändig zu vergeben, dargelegt. Der UA KIT hat hiergegen keine Bedenken erhoben. Er hat im Anschluß an seine 11. Sitzung am 22. Juni 1992 die Vergabe von Beratungsleistungen mit den seinerzeit zuständigen Vertretern der Verwaltung erörtert und hat dabei eine positive Beschlußempfehlung im Hinblick auf Haushaltsmittel- und Stellensperren signalisiert sowie auf ausdrückliche Nachfrage der Verwaltungsvertreter erklärt, dass nichts dagegen einzuwenden sei, wenn die Verwaltung umgehend die notwendigen Maßnahmen für die Auftragserteilung einleiten würde. Hinsichtlich der Art der Leistungen waren besondere Kenntnisse des Auftragnehmers über die durch die Kameralistik bedingten Strukturen erforderlich. Insofern irrt der Rechnungshof, wenn er von einem „normalen" Tätigkeitsfeld für Unternehmensberatungen spricht. Für die nach der VOL zulässigen Anschlußaufträge waren die inzwischen hochspezialisierten Kenntnisse des Beratungsunternehmens über das technische und fachliche Sollkonzept ausschlaggebend. Jeder Wechsel in der Fremdunterstützung hätte neben dem zeitlichen Aufwand für Pflichtenhefterstellungen und Angebotsprüfung/-auswahl eine mehrwöchige Einarbeitungszeit erfordert. Der Senat geht deshalb davon aus, dass die Verwaltung bei der Freihandvergabe und den Anschlußaufträgen entsprechend der Zielsetzung und den objektiv gegebenen Möglichkeiten in Übereinstimmung mit geltendem Recht wirtschaftlich gehandelt hat. netenhauses (z. B. Auflagenbeschluß vom 17. Juni 1992,
Drucksache 12/1720) Anfang 1992 dazu entschlossen, die Leistungen fremd zu vergeben.
Zunächst hat sie ein Beratungsunternehmen zur Vorbereitung und Durchführung eines öffentlichen Teilnahmewettbewerbs mit dem Ziel der Markterkundung eingeschaltet. Auf Grund des Teilnahmewettbewerbs sollte später eine beschränkte Ausschreibung durchgeführt werden. Den ersten Auftrag über die Beratungsleistungen (Auftragsvolumen
500 DM) hat die Senatsverwaltung freihändig ohne Gegenangebot, die weiteren Aufträge (Auftragsvolumen 1,4 Mio. DM) hat sie als Anschlußaufträge an dasselbe Beratungsunternehmen vergeben. Damit hat sie Leistungen von insgesamt über 1,5 Mio. DM dem Wettbewerb entzogen.
Die freihändige Vergabe der Beratungsaufträge hat die Senatsverwaltung zunächst mit besonderer Zeitnot, der Eigenart der Leistung, die besondere schöpferische Fähigkeiten voraussetzen würde, sowie mit einschlägigen Erfahrungen und Referenzen des Beratungsunternehmens begründet. Im weiteren Schriftverkehr hat sie jedoch insbesondere die Erwartungshaltung des Unterausschusses „Kommunikationsund Informationstechnik" des Hauptausschusses hervorgehoben, der dieses Unternehmen empfohlen und keine Bedenken gegen die freihändige Vergabe erhoben habe. Weiterhin habe der Unterausschuß eine positive Beschlußempfehlung im Hinblick auf die Aufhebung von Haushalts- und von Stellensperren signalisiert. Auch den Hauptausschuß habe sie im Mai 1992 informiert. Die Senatsverwaltung hatte dem Hauptausschuß allerdings nur über ein Auftragsvolumen von höchstens 250 000 DM berichtet.
Vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung von Leistungen darf zwar abgewichen werden, wenn z. B. besondere Umstände vorliegen (§ 55 Abs. 1 LHO), die von der Senatsverwaltung für Finanzen vorgetragenen Gründe reichen jedoch nicht aus. Die besondere Dringlichkeit zum Zeitpunkt der Auftragsvergabe war durch Versäumnisse der Senatsverwaltung weitgehend selbst verursacht. Die Leistungen erforderten auch keine besonderen Erfahrungen, sondern gehören zum normalen Tätigkeitsfeld einer Unternehmensberatung, so dass auch andere Unternehmen in Betracht gekommen wären. Die Vergabe der Aufträge verstieß somit gegen die grundsätzliche Verpflichtung der Verwaltung zur öffentlichen Ausschreibung. Nicht einmal die Verfahrensvorschriften für die freihändige Vergabe, die grundsätzlich mindestens das Einholen von drei Angeboten vorsehen, hat die Senatsverwaltung beachtet. Die Erwartungshaltung des Unterausschusses „Kommunikations- und Informationstechnik" konnte die Senatsverwaltung keineswegs von ihrer Verpflichtung entbinden, nach Recht und Gesetz zu verfahren. Aus den Unterlagen ergibt sich im übrigen, dass die Senatsverwaltung am 3. März 1992 selbst beschlossen hat den Beratungsauftrag „freihändig" zu vergeben.
Auf Grund des öffentlichen Teilnahmewettbewerbs (vgl. T 324) hat die Senatsverwaltung für Finanzen Anfang 1993 die für die erste Stufe des NK-AHW erforderliche Hard- und Software beschränkt ausgeschrieben. Den Zuschlag erhielt eine Bietergemeinschaft (ein Hardware und ein Softwarelieferant), mit der die Senatsverwaltung am 12. August 1993 einen Mantelvertrag über die Lieferung von Hardware, die Überlassung von Software und über Planungsleistungen geschlossen hat (Auftragsvolumen 2,1 Mio. DM; Pauschalbetrag einschließlich Umsatzsteuer, zahlbar in einer Summe am 31. August 1993). Mit dem Softwarelieferanten hat die Senatsverwaltung am selben Tag noch zusätzlich einen Rahmen-LizenzVertrag (Volumen 3,4 Mio. DM, zahlbar in drei Teilbeträgen zum Dezember 1993, Juni 1994 und Dezember 1994) sowie im Dezember 1993 mit Wirkung zum 1. Januar 1994 einen Pflegevertrag geschlossen (monatlicher Zahlbetrag 18 500 DM). Bestandteil dieser Verträge sind jeweils die besonderen Vertragsbedingungen (BVB) für den Kauf, die Überlassung, Planung und Pflege von IT-Anlagen und Geräten.
Zu T 327 bis 333:
Die objektive Würdigung der Vertragskonditionen, insbesondere die Frage der Vorauszahlungen, erfordert aus Sicht des Senats abweichend von der Auffassung des Rechnungshofes eine Gesamtbetrachtung, bei der insgesamt das in den Vertragsverhandlungen erzielte Einsparpotential zu berücksichtigen ist.
Der Rechnungshof verweist zwar in T 329 auf diese schon zuvor von der Verwaltung geäußerte und auch in Geld bezifferte Einschätzung, unterläßt es aber, sich konkret mit den für den Haushalt wichtigen Fragen erheblicher monetärer Einsparungen auseinander zu setzen. Der Senat hält es deshalb für geboten, noch einmal die Begleitumstände des Gesamtkomplexes Ausschreibung/Vertragsabschluß darzustellen:
Die Senatsverwaltung für Finanzen hatte sich, weil die eigenen Fachkenntnisse für den Gesamtkomplex des Ausschreibungsverfahrens bis hin zu den Vertragsabschlüssen als unzureichend erachtet wurden, der Mitwirkung des (damaligen) Landesamtes für Informationstechnik versichert.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
Die Senatsverwaltung hat die Zahlungen zu vertraglich vereinbarten Zahlungsterminen geleistet. Nach den BVB-Kauf sind jedoch Zahlungen für den Kauf von Hardware regelmäßig nicht vor der Abnahme zu leisten. Eine Vorauszahlung ist nur bis zur Höhe von 50 v. H. gegen Sicherheitsleistung zulässig. Die Vorauszahlung ist bei Leistungsverzögerungen zu verzinsen. Auch die einmalige Vergütung für die Überlassung von Software ist nach den BVB-Überlassung nicht vor Abnahme der Programme zu zahlen. Für Planungsleistungen sind Teil- bzw. Abschlagzahlungen nach den BVB-Planung nur zulässig, sofern im Planungsschein einzelne in sich abgeschlossene Teilleistungen gesondert festgelegt sind. Im Planungsschein waren jedoch keine Teilleistungen vorgesehen. Als vereinbarten Abnahmetermin für das Gesamtwerk sieht der Rechnungshof den 2. Februar 1994 an (vgl. Überlassungsschein Nr. 7 zum Mantelvertrag: Gesamtabnahme am 3. Januar 1994 mit anschließendem 30tägigen Integrationstest). Die endgültige Version der Software war jedoch erst am 13. Dezember 1994 abnahmereif. Die Zahlungszeitpunkte nach dem Mantelvertrag und für die erste Rate des RahmenLizenz-Vertrages (vgl. T 327) lagen somit deutlich vor dem nach BVB frühestzulässigen Zahlungstermin. Die geleisteten Zahlungen überstiegen auch erheblich die nach den BVBKauf für die Hardware zulässige Vorauszahlung von bis zu 50 v. H. des Kaufpreises von 0,9 Mio. DM (1,2 Mio. DM abzüglich Vergütung für Nebenleistungen).
Die Senatsverwaltung für Finanzen hat darauf verwiesen, daß die Vertragskonditionen für den Mantelvertrag und den Rahmen-Lizenz-Vertrag Teil eines Gesamtpaketes waren. Ausgehandelte Einsparungen bei der Landeslizenz und der Wartung dürften nicht vernachlässigt werden. Bei Betrachtung als wirtschaftliche Einheit (Gesamtvolumen ohne Pflegevertrag 5,5 Mio. DM) nehme der Pauschalpreis von 2,1 Mio. DM einen Anteil von 38,2 v. H. ein und sei als Vorauszahlung nach den BVB-Kauf zulässig gewesen.
Die Senatsverwaltung irrt, wenn sie die Vorauszahlung in Beziehung zum Gesamtvolumen des Geschäftes setzt. Die Vorauszahlung ist in dieser pauschalen Form nur in den BVBKauf vorgesehen und kann sich deshalb auch nur auf den im Kaufschein für die Hardware genannten Betrag beziehen (vgl. T 328). Die Abweichungen von den zulässigen Zahlungsterminen nach den BVB und die unzulässige Vorauszahlung von 1,6 Mio. DM sowie die vorzeitige Zahlung von zwei Teilbeträgen von insgesamt 1,7 Mio. DM auf Grund der Zahlungsverpflichtung aus dem Rahmen-Lizenz-Vertrag (zusammen fast 3,4 Mio. DM) vor dem Zeitpunkt der endgültigen Abnahme ist ein gravierender Verstoß gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§§ 7 und 34 LHO). Der Rechnungshof hat überschlägig einen Zinsschaden von 0,2 Mio. DM für Berlin ermittelt.
Laut Überlassungsschein Nr. 1 zum Mantelvertrag hat die Senatsverwaltung für Finanzen auch drei Einzellizenzen (Preis 597 333 DM) erworben, die von der Landeslizenz nach dem Rahmen-Lizenz-Vertrag vom selben Tag mit umfaßt waren. Auf den Preis der Landeslizenz, die ursprünglich nicht vorgesehen und deshalb auch nicht Bestandteil des Angebotes war, wurde jedoch lediglich der Preis für eineinhalb Einzellizenzen angerechnet. Somit hat Berlin eineinhalb Einzellizenzen zuviel bezahlt (Differenz 298 666 DM).
Die Senatsverwaltung hat hierzu ausgeführt, es habe sich erst nach der Auswertung der Angebote gezeigt, dass die getroffene finanzielle Absicherung keinesfalls für den Erwerb der Software-Lizenzen für rund 1 300 Endbenutzer ausreichen würde. Das habe zu der Überlegung geführt, noch während der laufenden Vertragsverhandlungen mit der Bietergemeinschaft auf den kostengünstigen Erwerb einer Landeslizenz hinzusteuern. Es wäre rechtlich nicht möglich gewesen, in den Überlassungsschein für die Software der ersten Entwicklungsstufe zugleich auch (oder statt dessen) die Landeslizenz aufzunehmen (Hinweis auf das Verbot von Nachverhandlungen gemäß § 24 VOL). Ferner wären bei voller Anrechnung der Lizenzgebühren die Preisnachlässe im Rahmen-LizenzVertrag geringer ausgefallen.
Die ursprüngliche Planungsunterlage vom 16. September 1991
(anerkannt am 29. Oktober 1991) mußte auf Grund der informationstechnischen Neuorientierung bei der Anwendungssoftware und dem Datenhaltungskonzept (dezentrale Serverlösung) aufgehoben werden. Die sie ersetzende Unterlage vom 17. November 1992 wurde am 8. Januar 1993 mit 1,6 Mio. DM für die Endgeräteausstattung der beiden Pilotanwender, ein Entwicklungssystem für die Senatsverwaltung für Finanzen und die erforderliche Software für den Nukleus anerkannt. Nach Auswertung der Angebote zeigte sich, dass die für 1993 sowie die Folgejahre im Rahmen der Finanzplanung (die auf den Planungs-/Teilplanungsunterlagen beruhte) getroffene finanzielle Absicherung keinesfalls für den Erwerb von Softwarelizenzen für rund 1 300 Endbenutzer ausreichen würde, wenn es nicht gelänge, außerordentlich hohe Preisnachlässe zu erzielen. Dies führte während der Erörterung der BVB-Verträge mit der Bietergemeinschaft der Software- und des Hardwarelieferanten zu der Überlegung, möglichst frühzeitig, am besten zeitgleich mit der laufenden Vertragsgestaltung, auf den kostengünstigen Erwerb einer Landeslizenz hinzusteuern.
Rechtlich war es jedoch nicht möglich, in den Überlassungsschein für die Softwarelizenzen der Entwicklungsstufe I b zugleich auch oder statt dessen die Landeslizenz aufzunehmen. Die Verbindung zwischen beiden Lizenzen mit einer letztlich für das Land Berlin außerordentlich vorteilhaften Preisgestaltung konnte nur über das Instrument des Mantelvertrages, der die Substanz von Angebot und Zuschlag für die Stufe Ib unberührt ließ, hergestellt werden. Nur so war es überhaupt möglich, sich auf eine einvernehmliche Gesamtfinanzierung zu verständigen.
Daraus ergibt sich folgendes Gesamtbild:
Auf der Basis des Mantelvertrages wurden die Leistungen für die Entwicklungsstufe I b und den Rahmenlizenzvertrag als eine wirtschaftliche Einheit angesehen und behandelt, wodurch sich ein Preisvolumen von 5,5 Mio. DM (incl. MwSt.) ergab. Der Pauschalpreis von 2,1 Mio. DM nimmt daran einen Anteil von 38,2 % ein. Mit Blick auf die Summe aller Einsparungen (siehe nachfolgende Tabelle) hält es der Senat auch weiterhin für gerechtfertigt, von der rechtlichen und wirtschaftlichen Klammer des Mantelvertrages bei der Berechnung der zulässigen und nach der LHO vertretbaren Vorauszahlung auszugehen. Im übrigen waren bereits bei den damaligen Überlegungen die heute vom Rechnungshof verwendeten Argumente Gegenstand intensiver Erörterung. Entscheidend für die gewählte Finanzierungslösung waren schließlich die im Gegenzug erworbenen vertraglichen Sicherheitsleistungen (Konzernbürgschaft des Hardwarelieferanten, die sowohl die Stufe Ib als auch den Rahmenlizenzvertrag umschloß; sofortiger Eigentumsübergang an der Hardware; sofortige Überlassung der Quellprogramme von ProFISKAL), die aus Sicht der Verwaltung alle finanziellen Entwicklungsrisiken nach menschlichem Ermessen ausschlossen.
In Anbetracht der Höhe der von der Bietergemeinschaft geforderten Vorauszahlungen mußten die abschließenden Preis- und Zahlungskonditionen deutlich mehr finanzielle Vorteile für das Land Berlin erbringen, als nur den Ausgleich der errechenbaren Zinsverluste. Vor diesem Hintergrund gelang es zunächst, die Einzelforderungen der Bietergemeinschaft zu einem deutlich geringeren Projektpauschalpreis mit folgendem Ergebnis zusammenzufassen:
- Angebotspreis Hardware (DM netto) 1 438 000
- Angebotspreis Software (DM netto) 717 000
- Summe 2 155 000
- Abzüglich 26 MT Projektmanagement - 47 000
- 2 108 000
- Zuzüglich MwSt. (15 %) 316 000
- Insgesamt (DM brutto) 2 424 000