Finanzamt

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Diese Rechtfertigung überzeugt nicht. Im Mantelvertrag vom 12. August 1993 wurde u. a. die Absicht der Vertragspartner, abweichend vom ursprünglichen Angebot (Einzellizenz) zusätzlich eine Rahmenvereinbarung über eine Landeslizenz abzuschließen, zum Vertragsbestandteil erklärt. Bereits mit dieser Vereinbarung hat die Senatsverwaltung den durch die Ausschreibung und das Bieterangebot festgelegten Rahmen überschritten und faktisch das Ergebnis von Nachverhandlungen festgehalten. Die Regelungen im Rahmen-Lizenz-Vertrag vom selben Tag haben diese Absicht lediglich konkretisiert.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hätte deshalb ­ um Schaden von Berlin abzuwenden ­ bei Abschluß des RahmenLizenz-Vertrages die volle Anrechnung der überflüssigen Einzellizenzen verlangen müssen. Die Senatsverwaltung hat ferner nicht nachgewiesen, dass der beim Erwerb der Landeslizenz realisierte Preisnachlaß höher war als der durch die Nichtanrechnung von Einzellizenzen entstandene Schaden.

Zur vorgenannten Einsparung kommen die bei der Landeslizenz und insbesondere der Pflegegebühr erzielten Preisnachlässe hinzu. Nach Listenpreis und unter Berücksichtigung der von der Lizenzanzahl abhängigen Rabattstaffel des Softwarelieferanten wären für die seinerzeit eingeplanten 1 300 Endbenutzer einmalige Lizenzkosten in Höhe von 4 700 000 DM (zuzüglich MwSt.) erforderlich gewesen. Auf Grund intensiver Abstimmung mit den Anwendern war damals aber schon bekannt, dass diese beabsichtigten, ergänzend zu der von der Senatsverwaltung für Finanzen bereitgestellten Grundausstattung eigene Endgeräte an das Verfahren anzuschließen. Die seinerzeit bereits planerisch technisch vorausgesetzte Multifunktionalität der Endgeräte prägt heute in hohem Maße die Anwenderakzeptanz. Die Senatsverwaltung für Finanzen vermutete deshalb für den Endausbau mindestens eine Verdoppelung der in der Hauptuntersuchung von 1988 eingeplanten Endgeräte. Die tatsächlich erreichten Ausbauzahlen übertreffen diese Vermutung bei weitem; die Bezirksverwaltungen haben inzwischen teilweise bis zum Vierfachen der Grundausstattung zusätzlich für den ProFISKAL-Betrieb zur Verfügung gestellt. Vor diesem Hintergrund mußte eine Lizenzkostenlawine in der Größenordnung von 10 Mio. DM erwartet werden, die nur über eine Landeslizenz zu verhindern war.

In den Vertragsverhandlungen am 13. und 15.

Auch hinsichtlich der Anrechnung von Einzellizenzen auf die Landeslizenz vermag der Senat der Auffassung des Rechnungshofes nicht zu folgen (T 331 bis 333). Unabhängig von allen Fragen der Nachverhandlungsthematik war die Bietergemeinschaft nicht dazu zu bewegen, über ihr Angebot hinaus (Preisnachlaß von 50 %) den vollen Betrag aller drei Einzellizenzen mit dem Erwerb der Landeslizenz als abgegolten anzusehen, es sei denn um den Preis entsprechend geringerer Nachlässe entweder beim Projektpauschalpreis, der Landeslizenz oder dem Pflegeentgelt. Der Senat bedauert, dass dies den Rechnungshof, der an dem schwierigen „Preispoker" nicht teilgenommen hat, nicht überzeugt.

In dem Pflegevertrag (vgl. T 327) ist als Beginn der Leistungspflicht für die Pflegeleistungen der 1. Januar 1994 festgelegt.

Nach den Regelungen der BVB-Überlassung übernimmt der Auftragnehmer die Programmpflege nach Ablauf der Gewährleistung, die frühestens zwölf Monate nach der Abnahme endet. Grundlage des Pflegevertrages waren Programme in der Ausprägung der Berliner Version, die erst am 13. Dezember 1994 abnahmereif waren. Der Pflegevertrag hätte deshalb erst wesentlich später wirksam werden dürfen.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hat den vorzeitigen Beginn des Pflegevertrages mit einem günstigeren Entgelt als sonst üblich begründet. Ferner hat sie ausgeführt, dass sich der Pflegevertrag nicht nur auf die Mängelbeseitigung im Rahmen der Gewährleistung beschränkt, sondern als wesentliche Leistung die Verbesserung des Softwareproduktes

Zu T 334 bis 336:

Der zum 1. Januar 1994 abgeschlossene Pflegevertrag beschränkte sich nicht auf die Mängelbeseitigung, sondern hatte losgelöst von der Gewährleistung als wesentliche Leistungen

- die Verbesserungen der Software durch Auslieferung neuer Versionen innerhalb des laufenden Release (wie Versionswechsel von 3.0 nach 3.1) und

- die Erweiterung um Funktionen gemäß Anlage 1 zum Planungsschein Nr. 1 vom 12. August 1993 (Berliner Version) zum Gegenstand. Der Hinweis des Rechnungshofes auf die BVBÜberlassung trifft daher nicht den Kern der Sache. Wäre es allein um die Mängelbeseitigung gegangen, hätte die Verwaltung den Pflegevertrag mit Sicherheit erst nach Ablauf der Gewährleistung zum 1. Februar 1995 abgeschlossen.

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ProFISKAL durch neue Versionen und die Erweiterung der Funktionen des Standards zur Stufe eins (Anpassung) umfaßt hat. Wäre es allein um die Mängelbeseitigung gegangen, hätte sie den Pflegevertrag mit Sicherheit erst nach Ablauf der Gewährleistungsfrist geschlossen.

Die Senatsverwaltung lässt dabei außer acht, dass die Anpassung von ProFISKAL (Zielversion) bereits Bestandteil des Mantelvertrages war und mit insgesamt 169 050 DM abgegolten wurde. Die Bereitstellung neuer Versionen war demgegenüber für die Erfüllung des Mantelvertrages nachrangig.

Eine weitere Finanzierung des Anpassungsaufwandes über den Pflegevertrag für die Zeit vom 1. Januar 1994 bis zum Ablauf der Gewährleistungsfrist ist deshalb zu beanstanden.

Insgesamt hat die Senatsverwaltung die Bedenken des Rechnungshofs gegen den Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Pflegevertrages nicht ausräumen können.

Um die Leistungsbeschreibung für die Berliner Version, die auf Abweichungen gegenüber dem Standard beruht, erstellen zu können, war es notwendig, umfassende und aktuelle Kenntnisse vom Standard zu besitzen. Nach Lage der Dinge konnte dies nur dann erreicht werden, wenn alle Standardversionen zur Verfügung standen, die nach Vertragsabschluß in einem einführungsbereiten Zustand vorlagen. Bis zur Auslieferung der ersten Abnahmeversion in der Ausprägung der Berliner Version am 30. Juni 1996 sind auf Grund des Pflegevertrages in der Standardausprägung die Versionen 3.0-2 vom 1. November 1993, 3.0-4 vom 15. Dezember 1993 und 3.10 vom 15. April 1994 an die Verwaltung ausgeliefert worden.

Die Leistungsbeschreibung ist in der Form eines Präzisierungsprotokolls erstellt worden. Auf Grund zahlreicher Beeinträchtigungen (siehe nachfolgender Block) wurde das Präzisierungsprotokoll nach und nach in Teilen gefertigt (erste Teillieferung vom 3. März 1994, letzte Teillieferung vom 26. Juli 1994) und lag in seiner vollständigen und endgültigen Fassung erst am 22. Dezember 1994 vor. Aus denselben Gründen konnte auch erst im Oktober 1994 unter relativ zufriedenstellenden Arbeitsbedingungen mit dem intensiven Abnahmetest begonnen werden. Die zwischen dem Zeitpunkt der Auslieferung der ersten Abnahmeversion und der Abnahmeerklärung liegende Zeitspanne ist nach Auffassung des Senats unter Berücksichtigung der schwierigen Rahmenbedingungen angemessen.

Unter Abwägung aller Umstände war der Abschluß des Pflegevertrages zum 1. Januar 1994 allein schon aus sachlichen Gründen geboten und nicht allein aus finanziellen Erwägungen. Die Leistungen aus dem Pflegevertrag sind ab 1. Februar 1994 in vollem Umfang in Anspruch genommen worden. Die Schlußfolgerungen hinsichtlich des pauschalierten Schadenersatzes kann der Senat daher nicht akzeptieren.

Die vom Auftragnehmer gelieferte Software war erst im Dezember 1994, also weit nach dem im Mantelvertrag genannten Termin (2. Februar 1994), insgesamt abnahmereif.

Auch die im Anschluß daran weiterentwickelten Programmversionen waren erst nach monatelanger Test- und Reklamationszeit abnahmefähig. Auf Grund des Verzuges bis Dezember 1994 wäre nach den Regelungen der BVB-Kauf, -Planung, -Pflege und -Überlassung pauschalierter Schadenersatz von über 300 000 DM zu fordern gewesen, wenn die Leistungsstörung allein vom Lieferanten ausgegangen wäre.

Die Senatsverwaltung hat auf die Geltendmachung von Schadenersatzansprüchen verzichtet, weil sie davon ausgeht, daß die Verzögerungen im wesentlichen von ihr selbst zu vertreten sind. Zum Beispiel habe sich das zuständige Referat innerhalb des Zeitraums, in dem die Präzisierungen festgelegt werden sollten, in einer permanenten Umzugsphase befunden.

Es sei erst von März 1994 an möglich gewesen, „mit der gemeinsamen Definition der Präzisierungsprotokolle für das Zielsystem zu beginnen". Zum geplanten Abnahmetermin sei deshalb der klassische Fall einer nachträglichen Unmöglichkeit der Leistung eingetreten (§§ 275 bis 282 BGB), die der Auftragnehmer nicht zu vertreten habe.

Durch die Verzögerung des Einsatzes von ProFISKAL ist es zu Schäden für das Land Berlin gekommen. Da die Senatsverwaltung für Finanzen dafür im wesentlichen die Verantwortung übernimmt, ist zu prüfen, ob Haftungsansprüche gegen Mitarbeiter dieser Verwaltung zu erheben sind. Dazu weist der Rechnungshof darauf hin, dass die Umzugspläne der Verwaltung bereits mindestens seit September 1992, demnach weit vor Abschluß der Verträge bekannt gewesen waren. Darüber hinaus hat der Auftragnehmer der Senatsverwaltung während der Umzugszeit Büroräume zur Verfügung gestellt.

Eine umzugsbedingte Verzögerung hätte bei sachgerechter Planung deshalb nicht eintreten dürfen oder zumindest bei der vertraglichen Terminierung berücksichtigt werden müssen.

Zu T 337 bis 340:

Der Rechnungshof stellt in T 337 fest, dass ein Anspruch auf pauschalierten Schadenersatz gegenüber dem Auftragnehmer nur dann bestanden hätte, wenn Leistungsstörungen von ihm allein zu vertreten gewesen wären. Der von ihm in T 339 diagnostizierte Schaden für das Land Berlin wie auch seine Darstellung über die Verantwortung hierfür als Folge einer verzögerten ProFISKALEinführung ist dagegen nach Auffassung des Senats unzutreffend. Unabhängig davon wird jedoch gegenwärtig die Frage von Haftungsansprüchen in der Senatsverwaltung für Finanzen geprüft. Im einzelnen kommt der Senat aber zu folgenden Feststellungen: Vertraglich vereinbart war ein Zielsystem auf der Grundlage des Produktstandards ProFISKAL, modifiziert und ergänzt entsprechend den Berliner Anpassungswünschen. Die Anpassungen sollten gemäß dem Planungsschein in gemeinsam zwischen dem Auftraggeber und dem Auftragnehmer erarbeiteten Präzisierungsprotokollen definiert werden. In dem hierfür relevanten Zeitraum war der für die Verfahrensentwicklung zuständige Bereich der Senatsverwaltung für Finanzen im Zusammenhang mit der Verlagerung von Teilen der Hauptverwaltung in den Ostteil Berlins mehrfach zu Umzügen gezwungen. Als Folge konnte das dort für die Verfahrensentwicklung vorgesehene Rechnersystem erst zum Jahresende 1993 auf der Grundlage zahlreicher Provisorien installiert werden. Die uneingeschränkte Netzverfügbarkeit der Endgeräte war aber nicht herstellbar, da zu dieser Zeit noch die Sanierungs- und Verkabelungsarbeiten in den für die Verfahrensentwickler vorgesehenen Diensträumen wegen unvorhersehbarer Schwierigkeiten mit der Bausubstanz des Bürodienstgebäudes (BDG Klosterstraße) andauerten. Die Senatsverwaltung für Finanzen konnte sich in dieser Situation nur mit einer Reihe interner Umzüge behelfen, da voll verkabelte Büroräume anderweitig nicht zur Verfügung standen bzw. nur unter hohen Kosten hätten angemietet werden können.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Auch die Senatsverwaltung für Finanzen ist gehalten, künftig die Regeln des Vergabeverfahrens sowie die BVB-Regelungen strikt zu beachten. Der Rechnungshof erwartet, dass wegen der verfrühten Zahlungen (vgl. T 330), der nicht vollständigen Anrechnung der Einzellizenzen (T 333) und wegen des durch den verspäteten Einsatz von ProFISKAL entstandenen Schadens, für den sich die Senatsverwaltung für Finanzen im wesentlichen verantwortlich fühlt, die Haftungsfrage geprüft wird. Der Schriftwechsel ist noch nicht abgeschlossen. Der Rechnungshof wird die weitere Entwicklung begleiten und gegebenenfalls erneut berichten.

c) Steuerverwaltung:

(1) Vermeidbare Zinsbelastungen in Millionenhöhe durch zögerliche Bearbeitung bedeutender Steuerfälle

Die drei aufkommensstärksten Finanzämter Berlins unterließen es vielfach, bedeutsame Steuerfälle zügig und mit der gebotenen Sorgfalt zu bearbeiten. Hierdurch sind allein bei den vom Rechnungshof geprüften Fällen Körperschaftsteuern von mehr als

Mio. DM erst mit erheblicher Verzögerung festgesetzt worden.

Dies hat allein bei zwei Finanzämtern zu vermeidbaren Zinsbelastungen bei Bund und Land von mehr als 4 Mio. DM geführt.

Der Rechnungshof hat bei den Finanzämtern für Körperschaften I, II und III, den drei aufkommensstärksten Berliner Finanzämtern, bedeutende Steuerfälle untersucht und hierbei erhebliche Mängel festgestellt. So haben diese Finanzämter den rechtzeitigen Eingang besonders angeforderter Steuererklärungen nicht ausreichend überwacht sowie die Steuerfestsetzungen in diesen Fällen nicht fristgemäß innerhalb von drei Monaten durchgeführt, Vorauszahlungen nicht oder nicht rechtzeitig angepaßt und Fälle mit ausgewiesenen hohen Körperschaftsteuerrückstellungen nicht bevorzugt bearbeitet. Von den geprüften 515 Körperschaftsteuerfestsetzungen waren etwa 52 v. H. mit einem Volumen an Körperschaftsteuer von mehr als 246 Mio. DM teilweise aus mehreren Gründen mängelbehaftet. Bei einer sachgerechten Bearbeitung hätten die Finanzämter diese Beträge ganz oder teilweise erheblich früher vereinnahmen können.

Zu T 341:

Es handelt sich um eine Sachverhaltsdarstellung, zu der eine Stellungnahme nicht erforderlich ist.

Für Steuerfälle, bei denen sich im Vorjahr eine Körperschaftsteuerabschlußzahlung von über 16 000 DM ergeben hat, fordern die Finanzämter für Körperschaften die Steuererklärungen besonders an. Nach Weisungen der Oberfinanzdirektion Berlin sollen Steuerpflichtige, die nicht von Angehörigen der steuerberatenden Berufe vertreten werden, die besonders angeforderten Steuererklärungen bis zum 31. Mai des auf den Veranlagungszeitraum folgenden Jahres einreichen. Bei steuerlich vertretenen Steuerpflichtigen verlängert sich die Abgabefrist bis zum 30. September. Die Oberfinanzdirektion hat die Finanzämter angewiesen, die besonders angeforderten Erklärungen regelmäßig innerhalb von drei Monaten nach deren Eingang abschließend zu bearbeiten. Dies ist den drei Finanzämtern nicht zufriedenstellend gelungen. Sie hatten

Steuererklärungen von den betrachteten 515 Körperschaftsteuerfestsetzungen besonders angefordert. Bei über der Hälfte dieser Steuererklärungen mit einem Körperschaftsteuervolumen von über 111 Mio. DM haben die Finanzämter die Einhaltung der Abgabefrist nicht überwacht und eingegangene Erklärungen nicht innerhalb von drei Monaten abschließend bearbeitet. So hat beispielsweise ein Finanzamt zwischen dem Eingang einer Erklärung und ihrer abschließenden Bearbeitung ohne erkennbaren Grund fast 49 Monate verstreichen lassen. Dies ist um so unverständlicher, als nach den Angaben der Steuerpflichtigen in der betreffenden Körperschaftsteuererklärung von einer Abschlußzahlung von über 200 000 DM auszugehen war. In einem weiteren Fall erinnerte ein Finanzamt erst 15 Monate nach Fristablauf an die Abgabe der besonders angeforderten Steuererklärung.

Die nach Eingang dieser Erklärung vom Finanzamt festgesetzte Abschlußzahlung betrug über 20 Mio. DM.

Zu T 342 und 343:

Dem Anliegen des Rechnungshof, künftig den fristgerechten Eingang besonders angeforderter Steuererklärungen nachdrücklicher als bisher zu überwachen und die Steuererklärungen zeitnah zu bearbeiten, hat die Verwaltung entsprochen.

Seit der Einführung der maschinellen Überwachung des Steuererklärungseingangs (MÜSt-Verfahren) in den Finanzämtern für Körperschaften im Januar 1997 wird der Eingang der Steuererklärungen automationsunterstützt überwacht. Sofern zum Abgabetermin kein Eingang einer Steuererklärung aufgezeichnet ist, werden automationsgesteuert Erinnerungsschreiben ausgegeben und versandt. Bleiben diese Erinnerungsschreiben ohne Reaktion, werden maschinell Vorschläge zur weiteren Bearbeitung (Schätzung, Androhung von Zwangsgeld) unterbreitet.

Die Bediensteten der Finanzämter für Körperschaften sind in Dienstbesprechungen und durch schriftliche Weisungen der Vorsteher nochmals ausdrücklich darauf hingewiesen worden, daß vorzeitig angeforderte Steuererklärungen zeitnah, spätestens innerhalb von drei Monaten zu bearbeiten sind.

Im Rahmen des Finanzamtsunterrichts wurden die Bediensteten problembewußt gemacht. Anhand von Beispielen wurden die finanziellen Einbußen berechnet, die infolge einer verspäteten Bearbeitung entstehen. In Fällen, in denen eine vorzeitig angeforderte Steuerklärung vor mehr als 60 Tagen im Finanzamt eingegangen, im Speicherkonto aber keine Festsetzung aufgezeichnet ist, wird ­ in der Regel alle zwei Monate ­ eine Arbeitsliste ausgedruckt, die dem Sachgebietsleiter vorzulegen ist.

Darüber hinaus wurden die Aufsichts- und Kontrollmaßnahmen durch die Sachgebietsleiter intensiviert, z. B. überprüfen sie Fälle mit hohen Abschlußzahlungen auf verspätete Bearbeitung; im Bedarfsfall finden Einzelgespräche mit den Bearbeitern statt.