Arbeitgeber

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Solange die Bewertung eines Arbeitsgebietes nicht abschließend geklärt ist, hat sich die Eingruppierung vorläufig nach der Vergütungs- oder Lohngruppe zu bestimmen, der die Tätigkeit mit Sicherheit zuzuordnen ist. Bei Bewertungszweifeln erteilt die Senatsverwaltung für Inneres nach Nr. 3.5 AV § 49 LHO Auskunft. Hiervon sollte regelmäßig Gebrauch gemacht werden, wenn die Bewertung strittig ist, es sich um besonders schwierige Bewertungsfälle handelt oder die Verwaltung in der Sache überfordert ist. Dies sollte schon im Wortlaut der Vorschrift stärker zum Ausdruck kommen. Aber auch in schwierigen Eingruppierungsfällen wäre die Unterstützung durch die Senatsverwaltung für Inneres häufig wünschenswert. Dem sollte bei einer Überarbeitung der Vorschrift ebenfalls Rechnung getragen werden.

Zu T 155:

Von der Senatsverwaltung für Inneres wurde bereits allgemein im Rahmen des Verfahrens über die Bewertung von Aufgabenkreisen (Rundschreiben V Nr. 62/1989) und speziell zur Umsetzung von neuen Eingruppierungstarifverträgen (Teil IV Tz 7.1 der allgemeinen Hinweise zur Vergütungsordnung im Arbeitsmaterial) geregelt, dass bei noch nicht abgeschlossener Bewertung der Aufgabenkreise die Eingruppierung vorläufig nach der Vergütungs-/Lohngruppe festzustellen ist, der die Tätigkeit mit Sicherheit zugeordnet ist; das ist die Vergütungsgruppe, deren tätigkeits- und gegebenenfalls personenbezogene Anforderungen auf jedem Fall erfüllt sind (Mindesteingruppierung).

Wenn sich erst später herausstellt, dass die Eingruppierungsfeststellung fehlerhaft war, ist der Arbeitgeber grundsätzlich nicht daran gebunden. In Fällen, in denen die Eingruppierung von Angestellten oder Arbeitern irrtümlich in einer zu hohen Vergütungs- bzw. Lohngruppe festgestellt wurde, ist die durch inzwischen gefestigte Rechtsprechung bestätigte Irrtumskorrektur vorzunehmen, die keine Änderungskündigung erfordert. Die Senatsverwaltung für Inneres hat hierzu durch zwei Rundschreiben in den Jahren 1995 und 1996 Verfahrenshinweise bekanntgegeben, die aber nicht immer beachtet werden. Der Rechnungshof hat den Eindruck, dass die Ausführungen ­ nicht zuletzt wegen ihres Umfangs und ihrer Diktion ­ von den zuständigen Bearbeitern teilweise nicht verstanden werden. Er regt deshalb an, eine leichter verständliche Kurzfassung herauszugeben, die einzelnen Arbeitsschritte in einem Ablaufdiagramm darzustellen und als Anlage entsprechend aufbereitete Musterfälle beizufügen.

Dabei sollte auch unter Berücksichtigung der Rechtsprechung (Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 27. März 1996 ­ 5 AZR 336/94 ­) darauf eingegangen werden, unter welchen Umständen vorübergehend unter Vorbehalt gezahlte Bezüge zurückgefordert werden können. Die Senatsverwaltung für Inneres hat in Aussicht gestellt, zu dieser Frage zusätzliche Durchführungshinweise zu veröffentlichen. Sie hält im übrigen ihr Rundschreiben für ausreichend und verweist auf die Möglichkeit von Einzelanfragen. Der Zustand entspricht nicht einer transparenten und einheitlichen Verfahrensweise. Dies hält der Rechnungshof für unbefriedigend.

Zu T 156 bis 158:

Der Rechnungshof hat den Eindruck, dass die Ausführungen zur Irrtumskorrektur gemäß Rundschreiben II Nr. 27/1995 in der Fassung des Rundschreibens II Nr. 69/1996 von den zuständigen Bearbeitern teilweise nicht verstanden werden. Dieses Rundschreiben regelt das auf die Rechtsprechung des BAG gestützte Verfahren sowohl in den Fällen, in denen ein Irrtum hinsichtlich der Eingruppierung durch arbeitgeberseitige Mitteilung korrigiert werden kann, als auch in den Fällen, in denen dies nicht durch einfache Mitteilung möglich ist. Es ist an fachkundige Mitarbeiter in den Personalstellen gerichtet und wird von diesen ­ soweit bekannt ­ durchaus verstanden. Bei bestehenden Zweifeln über die Rechtslage berät die Senatsverwaltung für Inneres die Dienststellen. Dabei geht es aber in erster Linie nicht um das geregelte Verfahren einer einseitigen Irrtumskorrektur, sondern vielmehr um die Klärung der Frage, ob z. B. durch Zusagen oder das Verhalten des Arbeitgebers einzelvertragliche Ansprüche des Arbeitnehmers erwachsen sind, die einer Irrtumskorrektur durch einfache Mitteilung entgegenstehen. Unabhängig davon wird die Senatsverwaltung für Inneres zur weiteren Unterstützung der Dienststellen entsprechend der Anregung des Rechnungshofes zusätzliche Hinweise zum Verfahren bei Irrtumskorrekturen bekanntgegeben. Dabei wird auch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (Urteil vom 27. März 1996 ­ 5 AZR 336/94) berücksichtigt, wie dies bereits unter Teil IV Tz 7.2 des Arbeitsmaterials ­ allgemeine Hinweise zur Vergütungsordnung ­ geschehen ist.

Zur Kompensierung zumindest eines Teils des im Zuge der Verwaltungsreform, der Stärkung der Eigenständigkeit der Bezirke und der Globalsummenwirtschaft auftretenden Bedarfs an Beratungen und Hilfestellungen in Fragen der Bewertung

­ und daraus folgend zur Eingruppierung ­ bestehen daher in der Senatsverwaltung für Inneres derzeit Überlegungen, eine von allen Berliner Verwaltungen nutzbare Bewertungsdatei zu entwickeln, die zum einen als Orientierungshilfe bei der Bewertungsfeststellung dienen, zum anderen über diesen Weg aber auch im gewissen Rahmen eine einheitliche Bewertungspraxis im Land Berlin gewährleisten soll.

Der Rechnungshof begrüßt in diesem Zusammenhang, daß die Senatsverwaltung für Inneres 1996 damit begonnen hat, in mehreren Teillieferungen Arbeitsmaterialien für den Personalsachbearbeiter zum BAT/BAT-O herauszugeben und damit die in einer Vielzahl von Rundschreiben verstreuten Durchführungshinweise abzulösen. Für Dienstkräfte, die mit Bewertung und Eingruppierung zu tun haben, werden besonders die bereits angekündigten Arbeitsmaterialien zur Vergütungsordnung von Nutzen sein. Der Rechnungshof geht davon aus, dass in diesem Rahmen auch exemplarische Einzelfallentscheidungen eingearbeitet werden. Der Rechnungshof erwartet weiterhin, dass auch für den Arbeiterbereich das Arbeitsmaterial bald entsprechend überarbeitet und aktualisiert wird (vgl. Jahresbericht 1995 T 207). Die Senatsverwaltung für Inneres hat dies inzwischen zugesagt. Der Rechnungshof geht davon aus, dass bei dieser Gelegenheit auch die Vielzahl von Durchführungshinweisen und Einzelregelungen bereinigt und eingearbeitet wird. Schließlich sollte für beide Rechtsbereiche der schrittweise Einsatz von ITangesteuert werden.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Die Senatsverwaltung für Inneres sollte aber auch sonst mehr Hilfestellung geben, um eine einheitliche Bewertungspraxis zu erreichen. Es kann nicht genügen, nur Vorschriften und Durchführungshinweise zu veröffentlichen. Vielmehr bedarf es eines ständigen Meinungs- und Erfahrungsaustausches zwischen den erfahrenen Tarifexperten der Senatsverwaltung für Inneres und den anwendenden Verwaltungen. Dadurch könnte auch vermieden werden, dass im Zuge der Verwaltungsreform, der Stärkung der Eigenständigkeit der Bezirke und der Globalsummenwirtschaft Bewertung und Eingruppierung in den Bezirken eine nicht mehr kontrollierbare Entwicklung nehmen (vgl. T 54).

Der Rechnungshof hat sich in den vergangenen Jahren bereits zu grundsätzlichen Problemen des Wirtschaftlichkeitsnachweises beim IT-Einsatz in der Verwaltung geäußert (Jahresbericht 1994 T 228 bis 230, Jahresbericht 1996 T 140 bis 153). Nunmehr ist ein IT-Verfahren geprüft worden, das in einer größeren Anzahl von Dienststellen angewandt wird und sich bereits seit einiger Zeit im Routinebetrieb befindet.

Zu T 159 bis 169:

Der Senat von Berlin bestätigt, dass Wirtschaftlichkeitsprüfungen bei der Einführung der IT-Verfahren in den bezirklichen Standesämtern und im Standesamt I in Berlin nicht durchgeführt wurden.

Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass sowohl die Einführung dieser Verfahren als auch eventuelle Wirtschaftlichkeitsprüfungen ausschließlich in die Zuständigkeit der Bezirke fallen.

Insoweit wurde ­ wie auch der Rechnungshofbericht erkennen läßt ­ dieses Problem vom Rechnungshof mit einer Arbeitsgruppe der Standesämter besprochen.

Der Schriftwechsel mit dieser Arbeitsgruppe wurde inzwischen vom Rechnungshof mit Schreiben vom 16. März 1998 für beendet erklärt.

Der IT-Einsatz im Standesamtswesen ist in Berlin von einer Arbeitsgruppe verschiedener Bezirke in den Jahren 1989/ 1990 untersucht worden. Dabei wurde das Programmsystem Automatisierung im Standesamtswesen (AUTISTA) als das am besten geeignete ausgewählt. Dieses Verfahren wird in allen bezirklichen Standesämtern ­ mit einer Ausnahme ­ und im Standesamt I nunmehr seit mehreren Jahren eingesetzt. In einem Erprobungsbericht haben die Bezirke u. a. folgende Ziele des IT-Einsatzes genannt:

- Qualitätsverbesserung der Arbeitsergebnisse;

- Arbeitserleichterung für Standesbeamte;

- Verkürzung der Wartezeiten im Publikumsverkehr;

- fehlerfreie Urkundenerstellung;

- Entlastung der Schreibkräfte von überflüssigen Schreibarbeiten;

- einmalige Datenerfassung für alle Vordruckarten;

- maschinelle Erstellung der Namensverzeichnisse;

- Reduzierung des Vordruckverbrauchs.

Die finanziellen Vorteile eines wirtschaftlichen IT-Einsatzes sind hingegen weder nachvollziehbar dargestellt, noch ist der Nutzen rechnerisch konkretisiert worden.

Der IT-Einsatz wird von den Anwendern durchgehend positiv beurteilt. Sie sehen die Ziele des Verfahrens weniger in möglichen Rationalisierungen als vielmehr in einer Steigerung der Arbeitsqualität und damit mehr Bürgerfreundlichkeit. Der Rechnungshof hat folgende wesentliche Vorteile des automatisierten gegenüber dem manuellen Verfahren ermittelt:

- Hilfe für den Einstieg der Standesbeamten aus dem Ostteil Berlins in das bundesdeutsche Personenstandsrecht und Hilfe für „Anfänger" im Standesamtswesen, sich schnell einzuarbeiten;

- mehr Bürgerfreundlichkeit, da die Möglichkeit besteht, auf spontane Wünsche der Bürger schneller und sicherer zu reagieren;

- kürzere Bearbeitungs- und Wartezeiten im Publikumsverkehr, flexiblere Vertretung;

- Qualitätsverbesserung insbesondere bei der Urkundenerstellung, höhere Urkundensicherheit, Entlastung von Massenarbeiten;

- Daten müssen nur noch einmal eingegeben werden, jedoch ist eine mehrmalige Ausgabe auf unterschiedlichen Formularen (Urkunden) jederzeit möglich;

- Schreibkräfte werden von überflüssigen Schreibarbeiten entlastet, z. B. durch eine leichte Korrektur von Schreibfehlern, problemlose Änderung und Ergänzung von Daten; Mehrfachexemplare, z. B. Urkunden, können durch den Druckereinsatz erzeugt werden; Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

- automatisches Erstellen des Namensverzeichnisses aller beurkundeten Personenstandsfälle und somit auch leichteres Suchen im Datenbestand des laufenden Jahres.

Ausgangslage für den Einsatz von AUTISTA in den Bezirken im Ostteil Berlins war die gänzlich andere Struktur des Standesamtswesens im Beitrittsgebiet bis zur Vereinigung. Die Ergebnisse der Prüfung lassen den Schluß zu, dass ein zeitnaher und anforderungsgerechter Aufbau des bundesdeutschen Standesamtswesens dort ohne AUTISTA nicht möglich gewesen wäre. Neben den durchaus vorhandenen Arbeitserleichterungen durch den IT-Einsatz ist durch den strukturierten Aufbau des AUTISTA-Verfahrens zusätzlich eine Art „Einarbeitungshilfe" für Abläufe auf Grund des Personenstandsrechts zu erkennen. Insbesondere die notwendige gleitende Veränderung der Standesamtsaufgaben in diesen Bezirken ist durch AUTISTA unterstützt worden. Die fast gleichzeitige Einführung von AUTISTA in allen neuen Bezirken hat trotz unterschiedlicher Ausgangslagen zu einer einheitlichen Rechtsanwendung beigetragen.

Unabhängig von diesen positiven Aspekten hat der Rechnungshof, selbst in den Bezirken im Westteil der Stadt, keine regelgerechten Wirtschaftlichkeitsnachweise vorgefunden, die den Verfahrens- und Einsatzbedingungen des einzelnen Standesamts entsprechen. Berechnungen, die beim IT-Einsatz den Aufwand fallbezogen ermitteln und diesen z. B. dem Aufwand eines gleichartigen manuellen Verfahrens gegenüberstellen, wurden nicht vorgelegt. Es war auch nicht nachvollziehbar dargestellt, ob der durchaus vorhandene nichtmonetäre Nutzen des AUTISTA-Einsatzes zur Begründung der Wirtschaftlichkeit des Verfahrens herangezogen worden ist.

Da verwertbare Kosten- und Nutzenerwartungen im Rahmen von Planungsrechnungen fehlen, können insoweit auch keine Erfolgskontrollen durchgeführt werden.

Ein Bezirk hat dem Rechnungshof eine Aufstellung der Kosten für Hard- und Software, Vernetzung, Installation, Schulung, Wartung/Reparatur und Mobiliar übersandt, die seit Beginn des Verfahrens AUTISTA entstanden sind. Die Kosten lassen sich allerdings nicht unmittelbar auf alle Standesämter übertragen, da Ausstattung und Anwendungsdauer unterschiedlich sind. Der Rechnungshof hat, um die finanzielle Dimension aufzuzeigen, auf die Durchschnittssätze für IT-Arbeitsplätze der Kommunalen Gemeinschaftsstelle fürVerwaltungsvereinfachung (KGSt-Bericht 2/1996 „Kosten eines Arbeitsplatzes") hingewiesen. Bei Durchschnittswerten von 20 000 DM pro IT-Arbeitsplatz und Jahr und 184 Arbeitsplätzen in den Standesämtern ergeben sich Kosten von etwa 3,6 Mio. DM für den Wirtschaftlichkeitsvergleich. Obwohl es sich hier um ein relativ kleines IT-Verfahren handelt zeigt der Kostenrahmen, dass ein Nachweis der Wirtschaftlichkeit unverzichtbar ist.

Die Aussagen der Bezirke zu Personaleinsparungen durch AUTISTA sind unterschiedlich. Sofern überhaupt Personaleinsparungen genannt worden sind, bewegen sich diese im Bereich von maximal einer Stelle je Standesamt. Mit den Einsparungen sind fast ausnahmslos Aufgabenzuwächse durch Zuständigkeitsverlagerungen (z. B. Staatsangehörigkeitsfragen) oder Rechtsänderungen (z. B. neues Namensrecht) ausgeglichen worden. Auch wenn die Fallzahlen in der überwiegenden Anzahl der Aufgabenbereiche der Standesämter relativ konstant geblieben sind, verursachen die Einzelfälle, nach Angabe der Befragten, einen deutlich höheren Zeitaufwand.

So ist z. B. der hohe Ausländeranteil in fast allen Bezirken ein Grund für den erheblich angestiegenen Beratungsbedarf. Die Hinweise auf Personaleinsparungen und Fallzahlen in den Standesämtern lassen zwar einen Rationalisierungserfolg vermuten, dieser ist aber nicht zu belegen.

Der Rechnungshof hat beanstandet, dass regelgerechte Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen nicht vorlagen.