Wohnungsbau

1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist es, die negativen städtebaulichen Folgen einer Veränderung der sozialen Struktur eines Wohnquartiers zu verhindern.

Dabei wurde unter Veränderung in den vorliegenden Begründungen der Verordnungen stets eine Verringerung der privaten Haushalte mit unterdurchschnittlichem Einkommen verstanden. Da es sich bei den im Rahmen der Verordnung zu kontrollierenden baulichen Veränderungen um Aufwertungsmodernisierungen handelt, die zu erheblichen Mieterhöhungen führen können, lag nahe, eine Verringerung des Bevölkerungsanteils mit geringen Einkommen zu befürchten. Derartige Entwicklungen konnten zudem durch entsprechende Analysen der Bevölkerungsstrukturen in nicht geschützten modernisierten Wohnungen bestätigt werden. Bei einer Reihe von Untersuchungen zur Begründung von Milieuschutzverordnungen wurde speziell die Sozialstruktur in den mit privaten Mitteln vor dem Inkrafttreten des Milieuschutzes modernisierten Wohnungsbeständen untersucht und den Strukturen in den übrigen Wohnungen gegenübergestellt.

Dabei wurde durchweg ein deutlicher sozialstruktureller Unterschied zwischen den unterschiedlichen Wohnungsbeständen festgestellt. Diese Verschiedenheit konnte auch nachgewiesen werden, wenn der Einfluss unterschiedlicher Wohnungsgrößen und -qualitäten ausgeschaltet wurde. Es zeigte sich eine eindeutige Abhängigkeit der Sozialstruktur von der Miethöhe. Die Sozialstruktur in den privatmodernisierten Beständen vor Erlass einer Erhaltungsverordnung zeichnete sich durch eine deutlich überdurchschnittliche Einkommenslage, durch einen geringen Anteil an Haushalten mit Kindern, durch eine deutlich geringere Gebietsnutzung und -bindung sowie durch eine höhere Ausstattung mit Kfz aus.

Bei einer Überprüfung der Wirksamkeit des Milieuschutzes müssen zwei Rahmenbedingungen beachtet werden:

(1) Der Einfluß des Instrumentariums des § 172 BauGB auf das Wanderungsgeschehen in einem Gebiet und damit auf die soziostrukturellen Veränderungsprozesse ist eng begrenzt. Es kann nur beim Vorliegen baulicher Veränderungen eingegriffen werden und dies auch nur in einem eng begrenzten Zeitrahmen (Modernisierungszeitraum). Mietrechtliche Regelungen zwischen Mieter und Vermieter, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit den baulichen Maßnahmen stehen, werden durch § 172 BauGB nicht berührt. So kann zwar die Miete nach Abschluss der Umbauten durch eine Mietobergrenze weitgehend bestimmt werden, die Belegung von Wohnungen, die im Erneuerungsprozess frei werden, ist mit Hilfe der Verordnung jedoch nicht zu beeinflussen. Mieterhöhungen und Wohnungsbelegungen in allen anderen Wohnungen sind somit kaum beeinflussbar.

Die Prozesse dort sind weitgehend abhängig von der allgemeinen Lage auf dem Wohnungsmarkt.

(2) Der Wohnungsmarkt und die Gebietsentwicklungen werden ihrerseits wesentlich von den folgenden gesamtberliner Entwicklungstendenzen beeinflusst:

Die Einwohnerzahl Berlins hat sich in den letzten Jahren nicht mehr vergrößert. Ursache ist unter anderem eine verstärkte Umlandwanderung. Dies wirkt sich unmittelbar auf die Bevölkerungsentwicklung der Erhaltungsgebiete aus.

Nachdem es in den achtziger und Anfang der neunziger Jahre einen beständigen, überproportionalen Bevölkerungszuwachs gegeben hatte, sinkt in den Erhaltungsgebieten etwa seit 1993 die Einwohnerzahl beständig. Dies führt zu einer Reduzierung der übermäßig hohen Bevölkerungsdichte und einem Abbau der Überbelegung in den Wohnungen. Daraus kann nicht abgeleitet werden, dass die Attraktivität der Gebiete gesunken ist. Vielmehr ist die Ursache hierfür ein höheres Wohnungsangebot in der gesamten Region.

Das erhöhte Wohnungsangebot führt zu verstärkter Wohnungsfluktuation in allen Wohnungsbeständen und allen Stadtteilen Berlins. Gebiete mit hohen Anteilen kleiner Wohnungen haben erfahrungsgemäß eine überdurchschnittliche Fluktuation.

Im Zuge der Umlandwanderung verlassen vor allem Haushalte mit deutlich überdurchschnittlichem Einkommen das Stadtgebiet. Diese Tendenz wirkt sich auf die Erhaltungsgebiete allerdings nur in geringem Maße aus, weil hier nur wenige Haushalte mit deutlich überdurchschnittlichem Einkommen leben.

Die angesprochene Umlandwanderung wird besonders stark von Familien mit Kindern getragen. Dies wirkt sich auf die Erhaltungsgebiete vor allem mittelbar aus, weil dadurch für Haushalte mit Kindern in diesen Gebieten Wohnungsalternativen in anderen, eher grüngeprägten Stadtteilen entstehen. Als Folge reduziert sich in allen innerstädtischen Wohngebieten der Anteil der Haushalte mit Kindern.

Speziell in Gebieten mit hohem Ausländeranteil führt die demographische Entwicklung nichtdeutscher Bevölkerungsgruppen zur Verstärkung des Einwohnerrückgangs und des Rückgangs der Haushalte mit Kindern. Zum einen nimmt auf Grund der Veränderung der Altersstruktur der ausländischen Bevölkerung die Geburtenziffer dieser Gruppe ab.

Dies trägt zur Abnahme der Kinder unter 6 Jahren bei. Damit verringert sich auch der Anteil der ausländischen Kinder an dieser Altersgruppe. Zum anderen verlassen die starken Jahrgänge der jungen ausländischen Erwachsenen um 20 Jahre ihr Elternhaus und suchen eine eigene Wohnung, die sie bei dem entspannteren Wohnungsmarkt zunehmend auch außerhalb der bisherigen Hauptwohngebiete finden.

Soziostrukturelle Entwicklung in den Milieuschutz-Gebieten

Für die meisten der Berliner Erhaltungsgebiete liegen inzwischen Untersuchungen vor, die die soziostrukturelle Entwicklung der Gebiete nach mehreren Jahren Geltungsdauer erfasst haben.

Der Einfluss der Erhaltungsverordnung auf die Bevölkerungsstruktur

Die untersuchten Gebiete haben ­ mit der Ausnahme des Huttenkiezes (Besonderheit durch „untypische" Randlage für ein Erhaltungsgebiet, inmitten eines Gewerbegemengelage) ­ durchweg keine stärkeren soziostrukturellen Veränderungen erlebt. Die Unterschiede, die zwischen den Gebieten festzustellen sind, resultieren aus den spezifischen Bedingungen und Strukturen vor Ort. So ist die soziostrukturelle Entwicklung in „SO 36" durch die besondere Situation der türkischen Haushalte ­ hohe Arbeitslosigkeit und hohe Abwanderung erwachsener Kinder ­ wesentlich beeinflusst worden.

In den Wohnungen, die im Rahmen der Erhaltungsverordnung modernisiert worden sind, hat sich eine leichte soziostrukturelle Aufwertung ergeben. Haushalte mit deutlich unterdurchschnittlichem Einkommen sind in diesen Wohnungen nur noch selten vorhanden. Die zuziehenden Mieter haben eine leicht überdurchschnittliche finanzielle Lage.

Gegenüber der Zeit vor dem Erlass der Erhaltungsverordnung ist allerdings die Aufwertungstendenz mit ihren deutlichen Verdrängungsprozessen einkommensschwacher Haushalte abgeschwächt worden.

Die gesamtstrukturelle Entwicklung der Gebiete lässt nicht die Annahme zu, die Anwendung des § 172 BauGB hätte zu einer soziostrukturellen Abwertung bzw. zu einer Verstärkung der Problemlagen in den Gebieten geführt.

Mieter mit überdurchschnittlichen Einkommen verbleiben vor allem dann in den Gebieten, wenn sie moderate Mieten bezahlen.

3. Mietobergrenzen

Funktion der Mietobergrenze

Um die Struktur und Zusammensetzung der Gebietsbevölkerung zu gewährleisten, wird als Instrument die gebietsspezifische Mietobergrenze eingesetzt. Die Mietobergrenze ist dabei empirisch zu bestimmen. Eine empirische Bestimmung sollte mit einer nachvollziehbaren, leichtverständlichen Methode durchgeführt werden und Rechtssicherheit für den Fall eines Widerspruchverfahrens geben.

Die Mietobergrenze soll einerseits sicherstellen, dass strukturell notwendige Teile der Gebietsbevölkerung nicht aus dem Wohngebiet verdrängt werden. Es ist inzwischen nachgewiesen worden, dass insbesondere einkommensschwache Gruppen im Zuge von Aufwertungsprozessen ohne Begrenzung der Mietentwicklung aus dem jeweiligen Wohngebiet verdrängt werden.

Diese Funktion als Verdrängungsschutz beschränkt die Mietobergrenze nach oben. Sie darf andererseits nicht willkürlich niedrig angesetzt werden, da der mit der Festlegung einer Mietobergrenze verbundene eigentumsrechtliche Eingriff nur soweit zulässig ist, als es zum Erreichen des Ziels unbedingt notwendig ist. Darüber hinaus muss die Mietobergrenze Spielraum für gewollte Investitionen ermöglichen. Die Mietobergrenze kann also definiert werden als der Schwellenwert, an dem eine Verdrängung in relevantem Umfang einsetzt.

Möglichkeiten der Bestimmung

Es gibt zwei grundsätzlich unterschiedliche Wege, die genannte Schwelle und damit die Obergrenze zu finden:

1. durch den Bezug auf Marktmieten (einkommensunabhängiges Verfahren),

2. durch das Ableiten der Obergrenze aus der Mietbelastung (einkommensabhängiges Verfahren).

Beide Herangehensweisen haben ihre jeweiligen Erfassungsprobleme und spezifische Vor- und Nachteile in der Praxis.

Belastungsgrenzen geben zielgenauer die Grenzen an, die aus sozialen Gründen nicht überschritten werden sollten. Ihre empirische Überprüfung ist aber wesentlich schwieriger. Zur Ermittlung werden relativ lange Beobachtungszeiträume und/oder größere Grundgesamtheiten benötigt als sie i. d. R. vorhanden sind.

Diese Schwelle kann auch über eine Untersuchung von tatsächlich abgelaufenen Verdrängungsprozessen ermittelt werden.

Allerdings müssen diese Prozesse schon abgelaufen sein, die mit einer Mietobergrenze verhindert werden sollen. Schließlich sind auch Belastungsgrenzen nicht unabhängig von den realen Mietentwicklungen und den dadurch verursachten Veränderungen der durchschnittlichen bzw. üblichen Belastung. Der Vorteil beim Bezug auf empirische Mieten ist die relativ einfache Erreichbarkeit von Daten. Zudem ist hier der empirische Beleg strukturverändernder Prozesse relativ einfach, da man sich auf bereits abgelaufene Prozesse beziehen kann. Die strukturverändernde Auswirkung von Mieterhöhung wird nicht behauptet, sondern anhand eines realen Prozesses belegt. Schwierigkeiten bei der Bestimmung der Obergrenze entstehen allerdings, wenn die Bestandsmieten im Untersuchungsgebiet und die Mieten in dem beobachteten Prozess der privaten Modernisierung zu weit auseinanderklaffen. Dann ist relativ schwer zu belegen, dass der befürchtete Veränderungsprozess bereits unmittelbar oberhalb der Gebietsmiete beginnt. Ein weiterer Nachteil dieser Vorgehensweise liegt in der Abhängigkeit der Entwicklung der Mietobergrenzen von der Entwicklung der Marktmieten, die in der Definition der Gebietsmiete als Obergrenze angelegt ist. Das zeigt sich bei der Fortschreibung der so gewonnenen Mietobergrenzen als durchschnittliche Gebietsmieten. Bei hohen jährlichen Mietsteigerungen, die deutlich über der Einkommensentwicklung liegen, überschreiten dann die bei Kontrolluntersuchungen festgestellten Gebietsmieten die Verdrängungsschwelle.

Angewandte Berechnungsmethoden für die Bestimmung der Mietobergrenzen in Berlin

Während in den westlichen Anwenderbezirken von Berlin bisher nur einkommensunabhängige Verfahren zur Bestimmung einer Mietobergrenze benutzt wurden, wurden in den östlichen Bezirken ausschließlich einkommensabhängige Verfahren verwendet.

Einkommensunabhängige Verfahren: Gebietsmiete

Dieses Verfahren geht von der These aus, dass die Gebietsbevölkerung Mieten tragen kann, die in einem engen Bereich um den gebietstypischen Durchschnitt liegen, weil sich in einem längeren Prozeß die Mieten der Wohnungen und die Mietzahlungsfähigkeit der Bevölkerung aneinander angepasst haben. Diese Annahme wurde in Untersuchungen auch empirisch bestätigt. In den Wohnungen mit Mieten oberhalb der gebietstypischen Miete zeigt sich eine deutlich veränderte Bevölkerungsstruktur. Insoweit liegt auch hier ein empirischer Beleg für die Wirksamkeit der so bestimmten Mietobergrenze vor. Auch in mehreren Gerichtsurteilen wurde eine derartige Bestimmung einer Mietpreisobergrenze im Erhaltungsgebiet akzeptiert.

Gebietsmiete mit Kappungsgrenze Eines der wesentlichen Ziele der Erhaltungsverordnung ist die Vermeidung einer zusätzlichen Nachfrage nach Wohnungen des Sozialen Wohnungsbaus. Daher ist eine Kappung dort erforderlich, wo die Gebietsmiete die Einstiegsmiete des Sozialen Wohnungsbaus überschreitet.

Gebietsmiete nach der Berechnungsmethode des Berliner Mietspiegels

Für die Ermittlung der Gebietsmiete wird ein dem Berechnungsverfahren für den Berliner Mietspiegel ähnliches Verfahren angewandt. Dabei bleibt sowohl das obere wie auch das untere Sechstel der Mieten bei der Berechnung unberücksichtigt. Aus den restlichen Werten werden sowohl das arithmetische Mittel als auch der Median berechnet. Aus arithmetischem Mittel und Median wird nochmals ein Mittel berechnet, das als Mietobergrenze festgesetzt wird.

Einkommensabhängige Verfahren: Regressionsverfahren

In den Erhaltungsgebieten im Ostteil der Stadt konnte zum Zeitpunkt der ersten Untersuchungen 1996 (Prenzlauer Berg, Pankow) noch nicht von einem vollständigen empirischen Bezug zwischen den im Gebiet verlangten Mieten und den gebietstypischen Haushalten gesprochen werden, da der größte Teil der gezahlten Mieten zum Erhebungszeitraum noch administrativ festgelegt war.

Mit Hilfe des Regressionsverfahrens, das zeigt, an welcher Stelle ein enger empirischer Zusammenhang zwischen steigenden Mieten und steigenden Einkommen beginnt, wird die Miethöhe gesucht, oberhalb deren eine signifikant andere Bevölkerungsstruktur als die durchschnittliche des untersuchten Gebiets zu beobachten ist. Das Verfahren ist anwendbar, so lange sich ein Anpassungsprozess zwischen Mieten und Einkommen in den Ostberliner Wohngebieten noch nicht vollzogen hat. Die Anpassung zwischen den Einkommensverhältnissen und den gezahlten Mieten hat sich inzwischen auch hier in gleicher Weise wie im Westteil der Stadt vollzogen. Aus diesem Grunde wird das Verfahren nicht weiter angewendet.

Einkommensabhängige Abschläge vom Mietspiegelmittelwert

Als Vergleichsmaßstab für die Mieten wird der Berliner Mietpreisspiegel herangezogen, als Vergleichsmaßstab für die Einkommensverhältnisse die Ergebnisse des Mikrozensus. Abhängig davon, in welcher Stadthälfte das Erhaltungsgebiet liegt, werden der Mietspiegel Ost oder West und die Einkommensverhältnisse der jeweiligen Stadthälfte herangezogen.

Nürnberger Bestimmungsmethode

Zur Bestimmung der jeweiligen gebietsspezifischen Mietobergrenze werden folgende Daten ausgewertet:

- die gebietstypischen Haushaltsgrößen nach Zimmeranzahl

- das Haushaltsnettoeinkommen nach Zimmeranzahl im Gebiet,

- die gebietstypischen durchschnittlichen Wohnflächen (m2) nach Zimmerzahl und die durchschnittliche Mietbelastungsquote einer übergeordneten räumlichen Einheit (z. B. der Stadt).

In einigen Untersuchungen wurde das „Nürnberger Modell" für Milieuschutzgebiete in Berlin durchgerechnet. Allerdings waren die gewonnenen Mietobergrenzen entsprechend der Erfahrungen mit den Wohnkosten und der Mietzahlungsfähigkeit der jeweiligen Haushaltsgrößenklasse unplausibel, so dass andere Verfahren eingesetzt wurden.

Verwaltungspraxis in den Bezirken

In Berlin haben mittlerweile acht Bezirke den Milieuschutz als Aufgabenbereich in die Verwaltung eingeführt. Neben den Bezirken Tiergarten, Kreuzberg, Charlottenburg, Neukölln und Prenzlauer Berg, die inzwischen eine eingespielte Verwaltungspraxis haben, sammeln seit kurzem die Bezirke Friedrichshain, Treptow und Pankow erste Erfahrungen mit dem Milieuschutz.

Das Genehmigungsverfahren

In allen Bezirken läuft das Genehmigungsverfahren nach dem gleichen Muster ab: Das Verfahren nach § 172 BauGB wird vom Stadtplanungsamt federführend bearbeitet und kann grundsätzlich auf zwei Arten ausgelöst werden. Wenn es sich bei dem geplanten Vorhaben um eine baugenehmigungspflichtige Maßnahme handelt, erfolgt ein Stellungnahmeersuchen der Bau- und Wohnungsaufsicht. Falls keine bauordungsrechtliche Genehmigung erforderlich ist, wird ein Antrag auf eine erhaltungsrechtliche Genehmigung direkt beim Stadtplanungsamt gestellt.

Wenn der Antrag in der vorliegenden Form nicht genehmigungsfähig ist, wird der Eigentümer zu einem Erörterungsgespräch in das Stadtplanungsamt eingeladen. Ziel des Gesprächs ist eine Modifizierung der Planung die eine Genehmigungsfähigkeit sicherstellt. Lehnt der Antragsteller eine Überarbeitung ab und führt auch das Ergebnis der Erörterung nicht zu einer Genehmigungsfähigkeit, so wird ihm die Versagung zunächst schriftlich angekündigt. Wenn auch daraufhin der Antrag nicht entsprechend überarbeitet wird, ergeht ein negativer Bescheid.

Die Genehmigung kann Nebenbestimmungen enthalten, die die Einhaltung ihrer gesetzlichen Voraussetzungen sichern sollen.

Definition des zeitgemäßen Ausstattungsstandards

In allen Bezirken wird der zeitgemäße Ausstattungszustand der Wohnungen aus den Ergebnissen der empirischen Erhebungen (Sozialstudie) ermittelt. Dabei ist die Bezugsgröße zum überwiegenden Teil der Standard im Milieuschutzgebiet. In Neukölln ist die Bezugsgröße des zeitgemäßen Ausstattungsstandards der soziale Wohnungsbau. Obwohl nach der Sozialstudie für Kreuzberg-SO 36 die Sammelheizung noch nicht „gebietstypisch" ist, wurde auf politischem Beschluss der Vollstandard nach Berliner Mietspiegel als genehmigungsfähig festgesetzt. In Kreuzberg gelten demnach die Mietobergrenzen nur für Wohnungen, die eine Modernisierung oberhalb des Vollstandards erfahren. „Luxusmodernisierungen" „Luxusmodernisierungen" wie beispielsweise Aufzüge oder Balkonanbauten werden in einigen Gebieten versagt, in den anderen Gebieten werden sie in Verbindung mit der Verpflichtungserklärung zur Einhaltung der Mietobergrenze genehmigt.

Tabelle 6: Umgang mit Luxusmodernisierungen Bezirk Möglichkeit Absicherung durch Tiergarten Versagung, wird kaum beantragt Kreuzberg erlaubt Verpflichtungserklärung Neukölln Versagung, wird kaum beantragt Prenzlauer Berg erlaubt Verpflichtungserklärung Friedrichshain erlaubt Verpflichtungserklärung