Übertragung des „Gifhorner Modells" auf Berlin

Der Senat legt nachstehende Mitteilung dem Abgeordnetenhaus zur Besprechung vor:

Das Abgeordnetenhaus hat in seiner Sitzung am 17. Juni 1999

Folgendes beschlossen: „Der Senat wird aufgefordert zu prüfen, ob und wie das „Gifhorner Modell" auf Berlin übertragen werden kann. Dabei sind insbesondere folgende Maßnahmen zu berücksichtigen:

1. Für die Gemeinsame Ermittlungsgruppe Schwarzarbeit sind der Sachverstand der Handwerkskammer und der Industrieund Handelskammer einzubeziehen.

2. Es ist zu prüfen, ob Ermittlern in der Gemeinsamen Ermittlungsgruppe Schwarzarbeit Befugnisse eines Vollzugsbeamten übertragen werden können, um während der Überprüfung vor Ort die Rechte zur Einsicht in Personal- u. a. Dokumente auszuüben.

3. Regelmäßige gemeinsame Gespräche zwischen den Ermittlern, der Staatsanwaltschaft und dem zuständigen Amtsgericht sind zu initiieren, damit die Ahndung der Delikte durch rechtskräftige Entscheidungen unmittelbarer erfolgen kann.

Dem Abgeordnetenhaus ist bis zum 31. August 1999 Bericht zu erstatten."

Hierzu wird berichtet: Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung haben sich zu erheblichen Störfaktoren für das Geschehen am Arbeitsmarkt entwickelt. Der Senat von Berlin räumt der Bekämpfung dieser illegalen Aktivitäten deshalb eine sehr große Bedeutung ein.

Er sieht hierin nicht nur eine ordnungsbehördliche Aufgabe, sondern in besonderem Maße eine arbeitsmarktpolitische Herausforderung. Die wirksame Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung schafft Arbeitsplätze, verhindert deren Vernichtung, sichert den öffentlichen Kassen die ihnen zustehenden Abgaben und Beiträge und festigt die sozialen Sicherungssysteme.

Zur Verbesserung der Verfolgung von illegaler Beschäftigung und Schwarzarbeit hat der Senat in Kooperation mit dem Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg bereits 1989 die Gemeinsame Ermittlungsgruppe Schwarzarbeit (GES) gebildet, die die Ermittlungskompetenzen des Gewerbeaußendienstes der Polizei, des

Landesarbeitsamtes Berlin-Brandenburg, des Hauptzollamtes für Prüfungen in Berlin und einzelfallbezogen auch der Steuerfahndungsstelle beim Finanzamt für Fahndung und Strafsachen zu einem einheitlichen Verfolgungsinstrument zusammenfasst.

Darüber hinaus arbeitet die GES eng mit der Staatsanwaltschaft, den Rentenversicherungsträgern, den Wirtschaftsämtern der Bezirke, der Handwerkskammer und der Verbindungsstelle Soziales zusammen. Seit 1994 ist sie Bestandteil des Referats Arbeitsdelikte beim Landeskriminalamt Berlin und besteht aus mehr als 100 ständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern. Das Referat Arbeitsdelikte, in dem die GES eingegliedert ist, umfasst insgesamt mehr als 200 ständige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die GES stellt gegenwärtig die bundesweit einzige Form einer institutionalisierten behördenübergreifenden Zusammenarbeit zwischen Bundes- und Landesbehörden bei der Verfolgung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung dar, die zu einer wesentlichen Effektivierung der Bekämpfung derartiger illegaler Aktivitäten und zur Vermeidung von Parallelermittlungen geführt hat. Die damit realisierte Verfolgungsdichte (im Durchschnitt wird in Berlin stündlich mindestens eine Betriebsstätte überprüft) wird in keinem anderen Ballungsraum Deutschlands erreicht. Die Durchführung von Baustellen- und Betriebsstättenüberprüfungen auch außerhalb der üblichen Dienstzeiten sowie am Wochenende gewährleistet zudem eine lückenlose Verfolgungstätigkeit.

Der Senat begrüßt grundsätzlich jeden Vorschlag, der geeignet ist, einen Beitrag zur Eindämmung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zu leisten. Das „Gifhorner Modell" ist dem Senat durch den regelmäßig stattfindenden Erfahrungsaustausch der für die Bekämpfung von Schwarzarbeit zuständigen obersten Bundes- und Landesbehörden bereits umfassend bekannt. Trotzdem hat der Senat noch einmal den gegenwärtigen Stand der Erfahrungen im Landkreis Gifhorn in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden des Landes Niedersachsen ermittelt.

Das „Gifhorner Modell" erfasst im Unterschied zu dem bereits 10 Jahre erfolgreich funktionierenden „Berliner Modell" der GES primär nur das Teilsegment der Verfolgung und Ahndung unerlaubter Handwerksausübung und Schwarzarbeit im Handwerk unter den Bedingungen eines Landkreises, das durch das Zusammenwirken der GES mit der Berliner Handwerkskammer und den Wirtschaftsämtern der Bezirke im Land Berlin bereits vollständig abgedeckt wird. Das Berliner Verfolgungskonzept und die adäquaten Organisationsstrukturen entsprechen den hohen Deliktzahlen bei Schwarzarbeit, illegaler Ausländerbeschäftigung und Leistungsbetrug, die mit hoher krimineller Energie begangen werden und sich teilweise in Formen der organisierten Kriminalität vollziehen.

Das „Berliner Modell" erfasst im Unterschied zum „Gifhorner Modell" alle Segmente der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung und ist in seiner Wirkungsweise weitaus umfassender als es das „Gifhorner Modell" überhaupt sein kann.

Neben der Bildung der GES zur Verbesserung der Verfolgung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung wurden bei den für die Ahndung der von der GES aufgedeckten Delikte zuständigen Behörden, insbesondere beim Landesarbeitsamt Berlin-Brandenburg, bei der Staatsanwaltschaft, bei der Steuerfahndungsstelle des Finanzamtes für Fahndung und Strafsachen, der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und der Landesversicherungsanstalt Berlin, Schwerpunktbereiche gebildet, die eine schnelle und fachkundige Bearbeitung sowohl von Straf- als auch von Ordnungswidrigkeitenverfahren gewährleisten. Darüber hinaus überwacht eine von der Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr eingerichtete Eingreifgruppe die Einhaltung der besonderen Vergabebedingungen des Landes Berlin, vor allem die Tariftreue und den ordnungsgemäßen Nachunternehmereinsatz.

Zudem wurde 1993 auf Initiative der Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen die Koordinierungsgruppe „Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung in Berlin und Brandenburg" eingerichtet. In diesem Gremium sind alle mit der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung befassten Behörden und Institutionen beider Länder vertreten. Die Beratungen dienen vor allem der länderübergreifenden Vorbereitung und Abstimmung von Aktivitäten, dem Informations- und Erfahrungsaustausch, der Kennzeichnung von Schnittstellen sowie der Thematisierung von Defiziten und der Erörterung von Lösungswegen um diesen abzuhelfen.

Die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten und Straftaten, die Festsetzung und Einziehung verkürzter bzw. hinterzogener Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, die Rückforderung überzahlter Sozialleistungen, die Durchführung gewerbe- und handwerksrechtlicher Maßnahmen, der befristete Ausschluss von Unternehmen von der öffentlichen Auftragsvergabe und die Verhängung von Vertragsstrafen gegen Auftragnehmer des Landes Berlin, jeweils im Zusammenhang mit aufgedeckter Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung, werden vom Senat als Gesamtpaket zur Eindämmung dieser illegalen Aktivitäten betrachtet, das im Gegensatz zum „Gifhorner Modell" nicht nur auf einen Teilbereich dieses Deliktfeldes begrenzt ist, sondern weit darüber hinaus geht.

Das „Gifhorner Modell" wird dadurch charakterisiert, dass im Außendienst ein von der Kreisverwaltung beauftragter Ermittler Fälle von Schwarzarbeit aufdecken soll. Dieser Ermittler ist weder bei der Kreishandwerkerschaft noch beim Landkreis Gifhorn angestellt. Vielmehr ist er im Rahmen eines Honorarvertrages als freier Mitarbeiter tätig, der unter der Aufsicht des Landkreises Gifhorn steht und diesem gegenüber weisungsgebunden ist. Zusätzlich zum Honorar, durch das sämtliche Aufwendungen, wie z. B. Fahrtkosten, Telefon- und Telefaxgebühren, Film- und Fuhrparkausstattung abgegolten sind, erhält er eine leistungsbezogene Zulage. Die Kreishandwerkerschaft trägt auf der Grundlage eines mit dem Landkreis Gifhorn abgeschlossenen Vertrages einen bestimmten Anteil an den monatlichen Kosten der Bekämpfung der Schwarzarbeit. Im Rahmen seiner Ermittlungstätigkeit wurden dem Ermittler Befugnisse nach dem Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetz (NGefAG) eingeräumt, und er wurde mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde (Bezirksregierung Braunschweig) zum Vollzugsbeamten bestellt.

Die Person des Ermittlers stellt den Kern des „Gifhorner Modells" dar, der „rund um die Uhr" an jedem Tag in der Woche die dortigen Baustellen auf Schwarzarbeit hin überprüfen soll.

Nach Angaben des Oberkreisdirektors des Landkreises Gifhorn erfüllt der Ermittler als ehemaliger Polizeibeamter sämtliche Anforderungen, die eine derartige Tätigkeit mit sich bringt, wie z. B. Eigeninitiative, Beharrlichkeit und Rechtssicherheit im Umgang mit den einzuhaltenden rechtlichen Befugnissen. Ab dem 1. August 1999 wurde für einen zweiten Außenermittler eine Planstelle bei der Kreisverwaltung eingerichtet. Eine Kofinanzierung (Landkreis Gifhorn/Kreishandwerkerschaft Gifhorn) der Personalkosten sowie die Beschäftigung auf Honorarbasis erfolgt in diesem Zusammenhang nicht mehr.

Für den Bereich des sachbearbeitenden Innendienstes stehen im Rahmen des „Gifhorner Modells" beim Oberkreisdirektor des Landkreises Gifhorn gegenwärtig folgende personelle Ressourcen zur Verfügung:

Gruppenleiter (BesGr. A 11) mit 10 % Arbeitsanteil für die Bekämpfung der Schwarzarbeit, zwei Sachbearbeiter (BesGr. A 9/A 10 bzw. BAT IV b) mit % Arbeitsanteil für die Bekämpfung der Schwarzarbeit und ein Sachbearbeiter (BesGr. A 9/A 10 bzw. BAT IV b) mit 50 % Arbeitsanteil für die Bekämpfung der Schwarzarbeit.

Bei Betrachtung der vorgenannten Merkmale des „Gifhorner Modells", insbesondere hinsichtlich der primär auf die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten im Zusammenhang mit unerlaubter Handwerksausübung und Schwarzarbeit im Handwerk ausgerichteten Zielrichtung, hält der Senat diese Herangehensweise für nicht geeignet, um den Anforderungen eines Ballungsraums wie Berlin zu genügen. Aus Sicht der öffentlichen Haushalte basiert das „Gifhorner Modell" zwar durchaus auf einer beachtenswerten Art der Finanzierung, die aber im Hinblick auf die zum Teil aus leistungsbezogenen Zulagen bestehende Vergütung des Außenermittlers nicht nur für die Belange einer sachgerechten Verfolgung und Ahndung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung, sondern insbesondere auch für die Glaubwürdigkeit solcher Mitarbeiter als Zeugen in möglicherweise nachfolgenden Gerichtsverfahren nicht frei von Beden ken ist. Zudem erachtet der Senat die Beauftragung von Ermittlern als freie Mitarbeiter, die auf Honorarbasis vergütet werden, zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns gegenüber dem Auftraggeber aber zwangsläufig in vollem Umfang weisungsgebunden sein müssen, wegen der damit verbundenen erheblichen Risiken bezüglich der korrekten arbeitsund sozialversicherungsrechtlichen Einordnung dieser Rechtsverhältnisse als problematisch. Im Landkreis Gifhorn geht man von der Rechtmäßigkeit der Beauftragung eines selbständigen Ermittlers auch unter den vorgenannten Bedingungen aus. Eine solche rechtliche Beurteilung kann aber wegen der für jeden Einzelfall gesondert vorzunehmenden Prüfung nicht als Präjudiz angesehen werden.

Im Übrigen strebt der Senat zur Effektivierung der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung keine Auslagerung von Zuständigkeiten und Kompetenzen der GES an, sondern setzt auf der Grundlage des bestehenden Verfolgungskonzepts vielmehr auf eine zielgerichtete und den Erfordernissen entsprechende personelle Verstärkung der Verfolgungs- und Ahndungsbehörden.

Zu den im Beschluss des Abgeordnetenhauses enthaltenen weiteren Prüfvorschlägen im Zusammenhang mit dem „Gifhorner Modell" nimmt der Senat wie folgt Stellung:

Zu 1.: Die Zusammenarbeit der GES mit der Handwerkskammer und der Industrie- und Handelskammer wird von beiden Kammern und auch aus Sicht der GES als gut eingeschätzt. Sowohl die Industrie- und Handelskammer als auch die Handwerkskammer halten die Übertragung des „Gifhorner Modells" auf Berlin für ungeeignet.

So hat die Handwerkskammer Berlin mitgeteilt, dass eine Übertragung des „Gifhorner Modells" auf Berlin den im Land Berlin geschaffenen Strukturen in Bezug auf die Bekämpfung der Schwarzarbeit kontraproduktiv gegenüberstünde. Die in Berlin geschaffene Gemeinsame Ermittlungsgruppe Schwarzarbeit sowie die neugeordneten Zuständigkeiten im Bereich des Landeskriminalamtes hinsichtlich der Verfolgung von unerlaubter Handwerksausübung und Schwarzarbeit im Handwerk führen zu einer qualitativ hochwertigen Verfolgungsdichte, deren Effizienz gegebenenfalls durch Personalaufstockung gesteigert werden sollte.

Im Übrigen wertet die Handwerkskammer Berlin seit jeher die von den zuständigen Behörden beschlagnahmten Geschäftsunterlagen für Verfolgungszwecke nach handwerklichen Gesichtspunkten aus und trägt die Kosten für das dafür erforderliche Personal selbst.

Die Industrie- und Handelskammer hat in ihrer Stellungnahme erhebliche Zweifel an der Praktikabilität einer Übertragung des „Gifhorner Modells" auf das Land Berlin geäußert. Das „Gifhorner Modell" bekämpfe im Bereich der Schwarzarbeit primär die Ausübung handwerklicher Tätigkeiten ohne die erforderliche Eintragung in die Handwerksrolle. Im Land Berlin liege der Schwerpunkt der Verstöße dieses Deliktfeldes aber nicht im Bereich der unerlaubten Handwerksausübung, sondern vielmehr in der zum Teil organisiert auftretenden illegalen Beschäftigung, einschließlich der Hinterziehung von Steuern und Sozialabgaben sowie des Lohndumpings. Weiterhin hat die Industrie- und Handelskammer darauf hingewiesen, dass sich das Ausmaß der Schwarzarbeit in Berlin von der im Landkreis Gifhorn gänzlich unterscheide. So erfordere allein schon der potentielle Umfang der auf den Baustellen in Berlin auftretenden illegalen Beschäftigung (auf Berliner Baustellen sind häufig hunderte von Personen tätig, während die Fälle aus dem Landkreis Gifhorn im Wesentlichen Ein- und Zweifamilienhäuser mit einer entsprechend geringeren Anzahl von Beschäftigten betreffen) als auch die Schwere der Verstöße eine Verfolgungsstrategie, die diesen besonderen Bedingungen gerecht wird. Eine solche Verfolgungsstrategie ist im Land Berlin durch die GES gewährleistet.

Sowohl die Handwerkskammer Berlin als auch die Berliner Industrie- und Handelskammer sehen keine Veranlassung zur Beteiligung an einem entsprechendem Finanzierungsverfahren.

Zu 2.: Die im operativen, d. h. im Bereich der Außenermittlungen eingesetzten ständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der GES sind allesamt Polizeivollzugsbeamte, so dass sie im Rahmen der Überprüfungen vor Ort nicht nur die Befugnis zur Einsichtnahme in Personal- u. a. Dokumente bzw. zur Durchsuchung von Personen und Geschäftsräumen besitzen, sondern diese gegebenenfalls auch mit den Mitteln des unmittelbaren Zwangs durchsetzen können. Eine Bestellung von Vollzugsbeamten nach dem „Gifhorner Modell" ist in Berlin demzufolge nicht erforderlich.

Bei Außenprüfungen, die von der GES zusammen mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Landesarbeitsamtes BerlinBrandenburg (diese haben keine Befugnisse eines Vollzugsbeamten) durchgeführt werden, zeigt sich ein weiterer Vorteil des „Berliner Modells". Ist es bei Personenüberprüfungen, die im Rahmen gemeinsam vorgenommener Betriebsstättenkontrollen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Landesarbeitsamtes durchgeführt werden, erforderlich, Mittel des unmittelbaren Zwangs anzuwenden, können die beteiligten Polizeivollzugsbeamten diese im Rahmen der Amtshilfe anwenden.

Zum 1. Januar 1998 wurde den Beamten der BillBZ-Stützpunkte der Hauptzollämter („Bekämpfung der illegalen Beschäftigung Zoll") die Eigenschaft von Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft für das Deliktfeld „Illegale Beschäftigung/Schwarzarbeit" übertragen. Dies ermöglicht neben der seit Jahren erfolgreich praktizierten operativen Zusammenarbeit eine gemeinsame Vorgangsbearbeitung von Zoll und Landeskriminalamt im Rahmen der GES. Zu diesem Zweck wurde beim Referat Arbeitsdelikte (LKA 34) des Landeskriminalamtes am 18. Januar 1999 ein sachbearbeitendes Kommissariat Zoll/LKA Berlin eingerichtet, das vorrangig Verfahren im Bereich „Illegale Beschäftigung/Schwarzarbeit", die bei Prüfungen des Zolls entstanden sind, bearbeitet.

Die Anzahl der Mitarbeiter des Zolls in der GES erhöhte sich in diesem Zusammenhang von sieben (1997) auf 15 Mitarbeiter (Anfang 1999). Der Senat hat angesichts des politischen Willens zur stärkeren Bekämpfung der „Illegalen Beschäftigung/Schwarzarbeit" zusätzliche Stellen für „Fahndungsmaßnahmen" in diesem Deliktfeld bewilligt. In der GES wurden daher Anfang 1999 zwei „Fahndungsgruppen (FAGr) Schwarzarbeit" eingerichtet, die Sofortmaßnahmen auf Grund von Erkenntnissen und technischen Überwachungen, Objektaufklärungen aber auch Zugriffsmaßnahmen etc. durchführen sollen.

Zu 3.: Aus Sicht des Senats ist die Zusammenarbeit zwischen Gerichten, Staatsanwaltschaft und Polizei bei der Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung im Land Berlin bereits effektiv ausgestaltet. Neben dem engen Kontakt zwischen der zuständigen Fachabteilung der Staatsanwaltschaft und den speziellen Kommissariaten des Landeskriminalamtes ist darauf zu verweisen, dass beim Amtsgericht Tiergarten Wirtschaftsabteilungen eingerichtet sind, die seit vielen Jahren Erfahrungen mit der Beurteilung der in Rede stehenden Delikte haben. Dadurch wird eine effektive Strafverfolgung auch für den gerichtlichen Bereich gewährleistet. Eine gezielte Einflussnahme auf die Terminierung anhängiger Strafsachen oder auf die Entscheidungsfindung durch das Gericht ist für den Senat auf der Grundlage der geltenden Rechtsordnung und des rechtsstaatlichen Gebots der richterlichen Unabhängigkeit hingegen ausgeschlossen.

Aus den vorgenannten Gründen hält der Senat das „Gifhorner Modell" unter den besonderen Bedingungen eines städtischen Ballungsraumes wie Berlin für nicht anwendbar und damit nicht geeignet, eine wirksamere Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung im Land Berlin herbeizuführen. Der Senat sieht keine Möglichkeit für eine Übertragung des „ Oktober 1999