Die Untersuchung kam zu dem Ergebnis dass für FISCUS sämtliche Wirtschaftlichkeitskriterien deutlich erfüllt sind

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats die Dringlichkeit und die qualitativ-strategische Bedeutung (erweiterte Wirtschaftlichkeit) ermittelt.

Bei der Ermittlung der Wirtschaftlichkeit im engeren Sinne wird die Kapitalwertmethode zugrunde gelegt, um den zeitlichen Verlauf der Kosten und Nutzen zu berücksichtigen. Die Berechnung der erweiterten Wirtschaftlichkeit bedient sich der Nutzwertanalyse, einem Standardverfahren zur Bewertung qualitativer Faktoren.

Die Untersuchung kam zu dem Ergebnis, dass für FISCUS sämtliche Wirtschaftlichkeitskriterien deutlich erfüllt sind. Sie ergab einen Kapitalwert von etwa 900 Mio. DM. (bei Abzinsungsfaktor 3 v. H. 988 Mio. DM, bei Abzinsungsfaktor 5 v. H. 868 Mio. DM). Der Dringlichkeitswert lag bei 74 von 100 erreichbaren Punkten und der Qualitätswert bei 81 von 100 erreichbaren Punkten. Ab einem Wert von 50 ist eine Wirtschaftlichkeit gegeben.

Der Hauptnutzen der bundeseinheitlichen Softwareentwicklung liegt in der Einsparung von ansonsten mehrfach notwendigen Investitionen in die unterschiedlichen Verfahren der Länder.

Der Ansatz ist aus den entsprechend bereinigten FISCUS-Kosten unter der Prämisse errechnet worden, dass ohne Zusammenarbeit im Rahmen von FISCUS ein prinzipiell vergleichbarer Entwicklungsaufwand in den einzelnen Ländern bzw. in Gruppen von Ländern (Programmierverbünde) ­ also in jedem Fall mehrfach ­ entstanden wäre. lichkeitsbetrachtung bestimmte in den Ländern anfallende Kosten nicht berücksichtigt und beispielsweise vorausgesetzt, daß eine FISCUS-kompatible Hardware-Ausstattung bereits flächendeckend vorhanden ist. Die Verschiedenartigkeit der Altverfahren in den Ländern führt zu unterschiedlichen Ausgangssituationen und Kosten, die in der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ebenfalls unberücksichtigt blieben. Außerdem ist die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung bisher nicht fortgeschrieben worden, so dass einige Zahlen (beispielsweise erhöhter Personalaufwand, T 390) nicht mehr aktuell sind. Für die Berliner Steuerverwaltung wurde bisher keine gesonderte Wirtschaftlichkeitsbetrachtung erstellt, so dass eine Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von FISCUS für Berlin derzeit nicht möglich ist.

Die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder haben sich wegen der besonderen Bedeutung intensiv mit dem Projekt FISCUS auf ihrer Tagung im September 1998 in Mainz auseinandergesetzt und folgenden Beschluß gefaßt: „Die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder sehen mit Sorge die Probleme bei der Entwicklung eines gemeinsamen und einheitlichen IT-Verfahrens in der Steuerverwaltung. Im Interesse einer wirtschaftlichen Realisierung des Projekts hält es die Präsidentenkonferenz aufgrund der Prüfung des Bundesrechnungshofs und der allgemeinen Prüfungserkenntnis der Rechnungshöfe für erforderlich,

- die Basis für die Projektentwicklung (Server, Betriebssysteme, Datenbanken, Bürosoftware) möglichst zu vereinheitlichen, um damit die Komplexität des Projekts zu verringern,

- die Kompatibilität von FISCUS mit der bisher heterogenen Hard- und Software in wirtschaftlicher Weise sicherzustellen und eine Begrenzung der derzeit vorhandenen technischen Vielfalt anzustreben,

- den für die Projektrealisierung erforderlichen Personalaufwand vorausschauend zu planen und zu steuern,

- das Projekt FISCUS zügig durchzuführen, da die lange Entwicklungszeit des Projekts (über zehn Jahre) ein großes Risiko darstellt. Es sollten deshalb alle erforderlichen personellen und organisatorischen Maßnahmen getroffen werden, um das Projekt auf der Grundlage eines verbindlichen Zeitplans schneller zu realisieren.

Auf diese Weise kann auch der mit dem Projekt angestrebte Nutzen früher verwirklicht werden. Die Rechnungshöfe können der Bitte der Finanzministerkonferenz, das Projekt weiterhin zu begleiten und darüber regelmäßig und umfassend zu informieren, nicht in dem gewünschten Umfang und der gewünschten Form entsprechen. Es ist Sache der Rechnungshöfe, darüber zu entscheiden, inwieweit sie das Projekt FISCUS begleitend prüfen. Die Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe empfehlen, von den Rechnungshöfen hierzu vorgesehene Prüfungen ­ soweit als möglich ­ abzustimmen und deren Ergebnisse auszutauschen."

Wegen der sich im Projektverlauf abzeichnenden Probleme befassen sich die Arbeitskreise „Steuer" sowie „Organisation und IT" der Rechnungshöfe gemeinsam in der länderübergreifenden „Arbeitsgruppe FISCUS" mit dem Verfahren. Die Rechnungshöfe sind sich grundsätzlich darüber einig, dass das

Zu T 393:

Die Forderungen der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder wurden bereits weitgehend umgesetzt.

Die Anzahl der Serverplattformen wurde unter Berücksichtigung der Investitionen der Länder beschränkt. Auf Client-Seite hat man sich auf das Betriebsystem Windows NT geeinigt. Als einheitliche Datenbank wurde ein Produkt der Firma Oracle ausgewählt. In Hinblick auf die Bürosoftware hat man sich auf die Verwendung eines einheitlichen Produktes festgelegt. Eine Auswahlentscheidung zugunsten eines bestimmten Produktes ist allerdings noch nicht gefallen.

Durch die Verwendung eines Schichtenmodells wird die Systemhard- und -software durch eine Zwischenschicht gekapselt.

Die Fachanwendungen setzen nur auf die Zwischenschicht auf.

Dadurch wird der Aufwand für eine Implementierung auf unterschiedliche Plattformen minimiert.

Der Personal- und Zeitbedarf wurde ermittelt und der Finanzministerkonferenz (FMK) am 14. Mai 1998 vorgelegt. Das Management und die sonstigen Gremien des Projekts FISCUS wurden von der FMK gebeten zu gewährleisten, dass der vorgelegte Zeitplan bei dem dargestellten Personalbedarf eingehalten wird.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Projekt FISCUS wegen seiner besonderen Bedeutung und seines außergewöhnlichen Umfangs intensiv und kritisch begleitet werden muß.

Der Rechnungshof hat dementsprechend den Projektverlauf von FISCUS detailliert untersucht. Er hat festgestellt, daß

- andere Möglichkeiten eines einheitlichen Besteuerungsverfahrens nicht ausreichend untersucht wurden,

- vor Beginn des Projekts FISCUS keine Machbarkeitsstudie erstellt wurde,

- die Risiken nicht analysiert wurden, die sich bei einem Scheitern oder einer wesentlichen Verlängerung der Projektdauer für die Besteuerung ergeben könnten,

- keine ausreichende Wirtschaftlichkeitsbetrachtung erstellt wurde,

- das Projektcontrolling ungenügend war und ist,

- keine zuverlässige Zeit- und Ressourcenplanung stattgefunden hat,

- trotz des negativen Projektverlaufs anläßlich des Methodenwechsels keine Machbarkeitsstudie erstellt wurde, die Vorgehensweise und die Projektorganisation nicht ausreichend mit der neuen Methode in Einklang gebracht, somit die Erfolgsaussichten des Projekts nicht verbessert wurden,

- der Zeitverzug durch den Methodenwechsel erheblich über dem von der Projektgruppe angenommenen Jahr liegen wird und

- die Projektkosten bereits jetzt beträchtlich die veranschlagten Kosten überschreiten.

Angesichts seiner Feststellungen hat der Rechnungshof die Sorge, dass die notwendige Neuentwicklung mit den in der Projektdefinition von FISCUS festgelegten informationstechnischen Vorgaben nicht realisiert werden kann. Zumindest hält er es (trotz Bereitstellung von mehr Personal und Sachmitteln) nicht für möglich, die gesamte Entwicklung wie vorgesehen bis Ende 2003 abzuschließen und FISCUS bis 2006 mit dem erhofften Nutzen flächendeckend einzuführen.

Zudem ist aufgrund der mangelhaften Planung davon auszugehen, dass die Projektkosten weiter steigen werden.

Zu T 394:

Vor dem Projektstart haben sich die Beteiligten ausführlich mit Vorgehensalternativen befaßt (vgl. T 386)

Es wurde auch geprüft, ob die Altverfahren im Zuge eines umfassenden Re-engineering an künftige Erfordernisse angepaßt werden können. Das wurde allseits verneint. Ebenso wurde untersucht, ob bei der für einzig aussichtsreich erachteten Neuentwicklung eine Übertragung der gesamten Entwicklungsarbeiten auf eine Anstalt des öffentlichen Rechts in Betracht kommen kann. Auch eine Vorgabe an Softwarehäuser oder ein geeignetes Konsortium wurde diskutiert. Beide Alternativmodelle sind verworfen worden.

Auf Grund der Untersuchungen der Alternativen zu FISCUS wurde festgestellt, dass es für die Steuerverwaltung keine vertretbare Alternative zu FISCUS gibt. Bei einem Scheitern von FISCUS würde die Funktionsfähigkeit kurzfristig durch die Altverfahren sichergestellt. Mittel- und langfristig wäre eine Neuentwicklung erforderlich, zu der Berlin alleine nicht in der Lage wäre. Berlin müsste sich einem von einem leistungsstarken Land geführten Programmierverbund anschließen.

Hinsichtlich der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wird auf die Stellungnahme zu T 392 verwiesen.

Die FMK hat durch Beschluß vom 14. Mai 1998 das beim Bundesministerium der Finanzen eingerichtete Projektmanagement gebeten, den für die steuerliche Automation zuständigen Abteilungsleitern in regelmäßigen Zeitabständen, mindestens jährlich, über den Stand und Fortgang von FISCUS zu berichten. Durch Beschluß vom 12. November 1998 hat die FMK die für die steuerliche Automation zuständigen Abteilungsleiter beauftragt, die vorgenannten Berichte unter Berücksichtigung der von den einzelnen Rechnungshöfen hierzu durchgeführten Prüfungen zu bewerten und das Ergebnis der Bewertung der Finanzministerkonferenz vorzulegen. Ein erster Bericht mit Bewertung wurde von der FMK am 26. Mai 1999 zur Kenntnis genommen.

Der nächste Bericht wird zum 31. Dezember 1999 mit Ausführungen über die Einhaltung der (Teil-)Ziele in zeitlicher, personeller und finanzieller Hinsicht (Soll/Ist-Vergleich) vorgelegt.

Hinsichtlich der Zeit- und Ressourcenplanung wird auf T 393 hingewiesen.

Der Methodenwechsel war erforderlich, um der Entwicklung auf dem IT-Markt gerecht zu werden. Vom 17. November bis 12. Dezember 1997 wurde von externen Experten eine Qualitätssicherung durchgeführt. Gegenstand dieser Untersuchung war die Frage, ob die bisher erarbeiteten Konzepte mit objektorientierter Technologie unter Einsatz von San Francisco und Java umgesetzt werden können. Ziel der Untersuchung war es, aufbauend auf der Erfahrung und Markterkenntnis der Gutachter eine neutrale und fundierte Aussage über die Sinnhaftigkeit der Fortführung des Projekts auf der vorläufig ausgewählten Technologiebasis zu erhalten.

Wegen des Zeitverzugs durch den Methodenwechsel wird auf die Stellungnahme zu T 389 hingewiesen.

Die Projektkosten erhöhten sich zum einen hinsichtlich der Erhöhung der Anzahl der erforderlichen Entwickler von 90 auf 250. Eine weitere Steigerung ergab sich hinsichtlich der Kosten für Externe, die ursprünglich 1993 auf ca. 60 Mio. geschätzt wurden, 1998 im Rahmen der Wirtschaftlichkeituntersuchung mit 153 Mio. beziffert wurden. Insgesamt wurden zwischenzeitlich ca. 43 Mio. DM für Externe ausgegeben.

Der Rechnungshof hat die Senatsverwaltung für Finanzen aufgefordert, sich wegen der aufgezeigten Risiken für die Durchführung einer Machbarkeitsstudie einzusetzen. Darin soll untersucht werden, inwieweit unter den heutigen programmtechnischen und organisatorischen Gegebenheiten die mit FISCUS verfolgten Ziele überhaupt realisierbar sind. Es sollten Vorschläge erarbeitet werden, mit welchen MaßnahZu T 395:

Hinsichtlich der Vergabe von Entwicklungsarbeiten an Externe wird auf die Ausführungen zu T 391 verwiesen.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats men die Erfolgsaussichten von FISCUS verbessert werden können. Dabei müssen auch andere Vorgehensweisen und die Vergabe von Entwicklungsarbeiten an Externe zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens geprüft werden. Die Senatsverwaltung für Finanzen wird weiter aufgefordert, eine Wirtschaftlichkeitsbetrachtung zu erstellen, in der die für das Land Berlin entstehenden Gesamtkosten und der zu erwartende Nutzen detailliert dargestellt werden. In einer Risikoanalyse sollen die Auswirkungen untersucht und bewertet werden, die eintreten würden, wenn die in der Berliner Steuerverwaltung eingesetzten Verfahren nicht oder nicht rechtzeitig durch FISCUS abgelöst werden. Darauf aufbauend sollen Lösungsvorschläge entwickelt werden, wie die Berliner Steuerverwaltung funktionsfähig erhalten werden kann.

Die Senatsverwaltung für Finanzen hat in ihrer Stellungnahme ausgeführt, dass es sich bei FISCUS um ein schwer abzuwickelndes Projekt handele, in dessen Verlauf es zu erheblichen Problemen gekommen sei. Der Grund für die Komplexität liege in der Zielsetzung, die aufgrund der föderalen Struktur der Bundesrepublik entstandenen unterschiedlichen IT-Plattformen nach Möglichkeit zu vereinheitlichen und die bisherige Vielfalt der Verfahren durch ein bundeseinheitliches Anwendungssystem abzulösen. Angesichts des erreichten Projektstandes und der alle Länder verbindenden Notwendigkeit der Erneuerung der Verfahren sieht die Senatsverwaltung für Finanzen nicht die Gefahr, dass das Projekt generell scheitern wird. Die Bedenken des Rechnungshofs werden dadurch nicht ausgeräumt. Der Schriftwechsel ist noch nicht abgeschlossen.

Zu T 396:

Die Sachdarstellung bedarf keiner Stellungnahme.

b) Versäumte Geltendmachung von unmittelbaren Steueransprüchen des Landes Berlin nach § 1 Zerlegungsgesetz in Millionenhöhe

Mehrere Berliner Finanzämter haben dem Land Berlin zustehende unmittelbare Steueransprüche von 11,4 Mio. DM gegenüber anderen Bundesländern erst auf Veranlassung des Rechnungshofs geltend gemacht. Die verspätete Einnahme der Steuern hat beim Land Berlin zu erheblichen Zinsbelastungen geführt. Die Oberfinanzdirektion hätte bereits aufgrund ähnlicher Feststellungen des Rechnungshofs im Jahr 1994 sicherstellen müssen, dass solche Steuern in vollem Umfang dem Haushalt Berlins zufließen. Die Gefährdung von Steueransprüchen in Millionenhöhe hätte sich so vermutlich vermeiden lassen.

Der hierzu folgende Beitrag wurde federführend von der Senatsverwaltung für Finanzen erstellt.

Gerade wegen der anhaltend schwierigen Haushaltslage ist es unumgänglich, dass die unmittelbaren Steueransprüche Berlins gegenüber anderen Bundesländern zeitnah und umfassend geltend gemacht werden. Bereits 1994 hatte der Rechnungshof bei einem für das Steueraufkommen bedeutenden Finanzamt festgestellt, dass es solche Ansprüche des Landes Berlin im Bereich der Einkommen- und Körperschaftsteuer gegenüber einem anderen Bundesland von über 7,3 Mio. DM nicht verfolgt hatte. Im Rahmen der Untersuchungen bei fünf Finanzämtern ist der Rechnungshof in den Jahren 1997 und 1998 erneut der Erhebung dieser Steuern nachgegangen.

Zu T 397 bis 406:

Der Rechnungshof von Berlin hat Untersuchungen in fünf Finanzämtern durchgeführt. Zwei Prüfungsverfahren sind inzwischen abgeschlossen. Alle Prüfungsberichte wurden ausgewertet.

Die Feststellungen des Rechnungshofs sind im Grundsatz zutreffend. Die Senatsverwaltung für Finanzen hat diese deshalb zum Anlass genommen, die Überwachung und Abwicklung der Steuerberechtigungsfälle nach dem Zerlegungsgesetz durch die Berliner Finanzämter neu zu regeln.

Die Senatsverwaltung für Finanzen weist ausdrücklich darauf hin, dass auf Grund der Feststellungen des Rechnungshofs nicht nur Steueransprüche des Landes Berlin ermittelt wurden, sondern dass sie auch zu Überweisungsverpflichtungen in beträchtlicher Höhe an andere Bundesländer geführt haben (Hinweis auf T 406). 398 Dieser Anspruch Berlins gegenüber den anderen Bundesländern geht auf den in den Artikeln 106, 107 GG geregelten Finanzausgleich zurück. Hiernach soll durch die vertikale und horizontale Verteilung des gemeinsamen Steueraufkommens dem Bund und den Ländern eine angemessene Finanzausstattung ermöglicht werden. Der Länderanteil am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer steht dem Land zu, in dessen Gebiet diese Steuern vereinnahmt wurden (örtliches Aufkommen). Dies kann dann zu Verzerrungen führen, wenn ein Land nach den sich aus den Einzelsteuergesetzen ergebenden Tatbestandsmerkmalen Steuern vereinnahmt, die ihm wirtschaftlich nicht zuzurechnen sind. Das Grundgesetz sieht hierfür ausdrücklich vor, dass gesetzliche Regelungen zu treffen sind, die die Abgrenzung und Zerlegung des örtlichen Aufkommens betreffen. Der Gesetzgeber ist dieser Aufforderung im Zerlegungsgesetz (ZerlG) nachgekommen.