Zweckverfehlung eines Zuwendungsprogramms und weitgehender Verzicht auf die Rückforderung von Zuwendungen von 136 Mio

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Zielsetzung und inhaltlichen Schwerpunkte abgestimmt worden waren, sind die Ergebnisse den beteiligten Stellen auch zur Kenntnis übersandt worden. Sie haben regelmäßig als Grundlage arbeitsmarktpolitischer Entscheidungen gedient und waren insofern von Nutzen, auch wenn dies nicht, wie vom Rechnungshof beanstandet, in den Zuwendungsakten dokumentiert war.

b) Zweckverfehlung eines Zuwendungsprogramms und weitgehender Verzicht auf die Rückforderung von Zuwendungen von 13,6 Mio. DM trotz deren zweckwidriger Verwendung

Die Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen hat auf die Rückforderung von Zuwendungen von insgesamt 13,6 Mio. DM gegenüber zwei Unternehmen nachträglich weitgehend verzichtet, obwohl die Mittel nicht dem Zuwendungsbescheid entsprechend verwendet worden sind. Es ist nicht nachgewiesen, dass die Weiterleitung der Mittel in Form stiller Beteiligungen an kleinen und mittleren Unternehmen Zielgruppen des Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramms zugute gekommen ist. Entsprechendes gilt für den Erwerb von Bankaktien, durch den mittelbar die Kreditfinanzierung von Arbeitsförderbetrieben, sonstigen Beschäftigungsträgern und Existenzgründungen gefördert werden sollte. Tatsächlich wurden die Kredite ­ zumindest ganz überwiegend ­ anderen Unternehmen gewährt. Mitursächlich für die Zweckverfehlung waren unzureichende Zielvorgaben und Konkretisierungen in den Zuwendungsbescheiden der Senatsverwaltung. Der nachträgliche Verzicht auf die erhobenen Rückforderungen beruht auf Entscheidungen des zuständigen Staatssekretärs, der während des Bewilligungszeitraumes zugleich Aufsichtsratsvorsitzender der beiden Unternehmen (Zuwendungsempfänger) war.

Der hierzu folgende Beitrag wurde federführend von der Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen erstellt.

Der Rechnungshof hat Zuwendungen der damaligen Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen für Maßnahmen zur Arbeitsförderung geprüft, bei denen besondere arbeitsmarktpolitische Förderelemente eingesetzt wurden.

Zu T 468:

Es handelt sich um Sachdarstellungen, die keiner Stellungnahme bedürfen.

A.

Im Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramm (ARP) des Senats war auch vorgesehen, die Kapitalausstattung von Kleinbetrieben der Berliner Wirtschaft und von Existenzgründern durch Übernahme stiller Beteiligungen zu fördern, um Arbeitsplätze zu schaffen. Anfang 1992 bewilligte die Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen zunächst der X 1-Gesellschaft eine bedingt rückzahlbare Zuwendung von 3,0 Mio. DM zur Leistung der Stammeinlage als Gesellschafterin der zu gründenden X 2-Gesellschaft und für deren Kapitalausstattung. Die X 2-Gesellschaft sollte die stillen Beteiligungen an Unternehmen übernehmen und verwalten. Der Bewilligungsbescheid sah als Auflage vor, dass der Gesellschaftsvertrag der X 2-Gesellschaft einen Aufsichtsrat vorzusehen hatte, in dem das Land Berlin die Mehrheit der Aufsichtsratssitze stellt, und neben der X 1-Gesellschaft als weitere Gesellschafterin eine Bank fungierte (X 3-Gesellschaft).

Dieser waren durch Geschäftsbesorgungsvertrag wesentliche Teile der Aufgabenwahrnehmung bei der Auswahl und Vergabe stiller Beteiligungen zu übertragen. Angabegemäß wurde diese Konstruktion gewählt, weil die X 3-Gesellschaft als Kreditinstitut selbst keine stillen Beteiligungen übernehmen konnte, aber über die erforderlichen Personal- und Sachmittel sowie den notwendigen Sachverstand verfügte. Die X 1-Gesellschaft sei eingeschaltet worden, um für das Förderprogramm zusätzliche Mittel der Kreditanstalt für Wiederaufbau einsetzen zu können (was sich letztlich als nicht durchführbar erwies). Der im April 1992 gegründeten X 2-Gesellschaft gewährte die Senatsverwaltung in den Jahren 1992 bis 1995 Zuwendungen von insgesamt 10,0 Mio. DM. Wie vorgesehen, wurden die stillen Beteiligungen aufgrund Geschäftsbesorgungsvertrages im wesentlichen von der X 3-Gesellschaft (Bank) verwaltet. Mitglied der Geschäftsführung/des Vorstandes aller drei Gesellschaften war die Person X. A.

Zu T 469:

Zum Zeitpunkt der Mittelbewilligung durch die damalige Senatsverwaltung für Arbeit und Frauen (SenArbFrau), später Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen (SenArbBFrau), war der Geschäftszweck der X 2 ­ Gesellschaft die Vergabe von Beteiligungen, der Geschäftszweck der X 1 ­ Gesellschaft war die Durchführung von betriebswirtschaftlichen Schulungen und die Erstellung von Beratungsgutachten, der Geschäftszweck der X 3 ­ Gesellschaft war die Verbürgung von Krediten. Die genannten Aufgaben wurden satzungsgemäß ausgeübt. Eine Fördermittelvergabe durch die SenArbFrau/ArbBFrau an die X 3 ­ Gesellschaft war nicht möglich, da diese als Spezialkreditinstitut keine Beteiligungen vergeben kann (vgl.§ 1 Kreditwesengesetz ­ KWG). Anfänglich wurden zusätzliche Mittel der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) für refinanzierbare Beteiligungen in Anspruch genommen. Im weiteren Verlauf waren die Sicherstellungsleistungen dafür zu hoch, so dass keine refinanzierbaren Beteiligungen mehr vergeben wurden.

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470 Ein wesentlicher Bestandteil des Zuwendungsverfahrens ist die Antragsprüfung. Die Bewilligungsbehörde hat hier in einem schriftlichen Vermerk insbesondere die Notwendigkeit und Angemessenheit der beantragten Zuwendung darzulegen. In den Bewilligungsvorgängen der Senatsverwaltung waren Antragsprüfungsvermerke nicht enthalten. Damit hat sie schon bei der Bewilligung gegen die Zuwendungsvorschriften verstoßen.

Zu T 470:

Als Antragsprüfvermerk lag eine Kurzbeschreibung zur X 2 ­ Gesellschaft sowie ein Vermerk des zuständigen Staatssekretärs vor. Die Unterlagen enthalten alle Informationen zur Notwendigkeit und Angemessenheit der beantragten Zuwendung. Ein weiterer Antragsprüfvermerk war entbehrlich.

Hinsichtlich der Anmerkungen des Rechnungshofes von Berlin zum fehlenden Antragsprüfvermerk bei der X 5 ­ Gesellschaft (s. Nr. 481) wird festgestellt, dass sich zum Zeitpunkt der Prüfung der Unterlagen durch den Rechnungshof von Berlin die erforderliche Antragsprüfung vom 2. Mai 1994 irrtümlicherweise bei einem anderen Vorgang befand. In dem Antragsprüfvermerk ist die Notwendigkeit und Angemessenheit der beantragten Zuwendung dargelegt.

Die Bescheide der Senatsverwaltung sahen als Zweckbestimmung der Zuwendung die Übernahme stiller Beteiligungen gemäß den vom Aufsichtsrat der X 2-Gesellschaft gebilligten „Bewilligungsgrundsätzen" (tatsächlich: Beteiligungsgrundsätzen) vor. Nach diesen Grundsätzen sollte die X 2-Gesellschaft stille Beteiligungen an kleinen Unternehmen zur Stärkung der Eigenkapitalbasis nur eingehen, „wenn damit neue Arbeitsplätze geschaffen bzw. bestehende Arbeitsplätze gesichert werden können". Allein durch diese Grundsätze der Zuwendungsempfängerin wurde hier der Bezug zur Arbeitsförderung hergestellt. Die Senatsverwaltung hat die Zuwendungen als bedingt rückzahlbare Zuschüsse zur Projektförderung bewilligt und die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) für verbindlich erklärt.

Zu T 471: Hauptgrundlage für die Erstellung der Zuwendungsbescheide und für den Bezug zur Arbeitsförderung war der Gesellschaftsvertrag der X 2 ­ Gesellschaft und nicht die Beteiligungsgrundsätze.

Im Gesellschaftsvertrag ist unter § 3 folgendes definiert: Gegenstand des Unternehmens ist der Erwerb und die Verwaltung von Beteiligungen an:

a) kleinen und mittleren Unternehmen aller Branchen, wenn die Beteiligung zur Schaffung und zur Sicherung von Arbeitsplätzen in der mittelständischen Wirtschaft beiträgt,

b) Unternehmen, die im Rahmen einer ganzen oder teilweisen Betriebsübernahme bzw. im Rahmen eines Managementbuy-out entstanden sind,

c) gewerblichen Ausgründungen von Unternehmensteilen aus Arbeitsförderungs-, Beschäftigungs- und Strukturentwicklungsgesellschaften.

Die unter a) bis c) genannten Aufgabenstellungen waren auch im Sinne des Arbeitsmarktpolitischen Rahmenprogramms (ARP).

Die von der X 2 ­ Gesellschaft jeweils erarbeiteten und der SenArbFrau/ArbBFrau vorgelegten Beteiligungsgrundsätze wurden vom zuständigen Fachreferat geprüft und dem Aufsichtsrat der X 2 ­ Gesellschaft zur Genehmigung zugeleitet.

Die Angabe eines Bewilligungszeitraumes fehlte. Die Bescheide sahen einerseits vor, dass die Zuwendungsmittel bis zum Anfang des Folgejahres, für 1995 nur bis zum Ende dieses Jahres, für stille Beteiligungen zu verwenden waren.

Andererseits war ausdrücklich vorgeschrieben, dass ein angemessener Betrag als Sicherheit für nicht einbringbare Rückforderungen aus Beteiligungen festzulegen war, wobei deren Laufzeiten bis zu zehn Jahre betrugen. Damit war unklar, von welchem Bewilligungszeitraum, nach dessen Ablauf nicht verbrauchte Zuwendungsmittel zurückzuzahlen waren, jeweils auszugehen war. Überdies war die Auflage von Sicherheitsrückstellungen hier unverständlich. In Insolvenzfällen waren die für stille Beteiligungen eingesetzten Zuwendungsmittel uneinbringlich. Damit entfiel wegen Bedingungseintritts in dieser Höhe die Rückzahlung der bedingt rückzahlbaren Zuschüsse an den Zuwendungsgeber Berlin. Die X 2-Gesellschaft haftete aber auch nicht den Gläubigern der insolventen Unternehmen über den Betrag der stillen Beteiligung hinaus. Im übrigen ist die Bildung von Rückstellungen bei Projektförderung unzulässig. Die unverständliche Auflage einer Sicherheitsrückstellung hatte die nachteilige Folge, daß sich später die X 2-Gesellschaft hierauf zur Stützung ihrer Rechtsansicht, die unverbrauchten Zuwendungsmittel dürften nicht sofort zurückgefordert werden, berufen konnte.

Zu T 472:

Die Angabe eines Bewilligungszeitraumes war aus folgenden Gründen kaum möglich:

- die Zuwendungsbescheide und die damit bewilligten Zuwendungsmittel wurden zur Verausgabung im jeweiligen Haushaltsjahr, in dem die Mittel veranschlagt waren, erteilt bzw. angewiesen. Die Zuwendungsmittel waren in Teilbeträgen bedarfsgerecht bis jeweils spätestens Mitte Dezember (Kassenschluß bei der Landeshauptkasse) des jeweiligen Haushaltsjahres abzurufen,

- in den Zuwendungsbescheiden war festgelegt, bis zu welchem Zeitpunkt die Zuwendungsmittel für die Ausgabe stiller Beteiligungen zu verwenden waren,

- die von der X 2 ­ Gesellschaft vergebenen stillen Beteiligungen haben Laufzeiten von bis zu 10 Jahren, nach denen die Beteiligungsmittel an die X 2 ­ Gesellschaft zurückfließen und dann an das Land Berlin zurückgeführt werden,

- die Beteiligungsmittel wurden durch die X 2 ­ Gesellschaft kontinuierlich an die Beteiligungsnehmer vergeben, zum Teil in größeren Abständen, so dass eine zeitliche Abgrenzung nicht möglich war.

Die in den Zuwendungsbescheiden enthaltene Passage, dass ein angemessener Betrag als Sicherheit für nicht einbringbare Rückforderungen festzulegen sei, resultiert daraus, dass SenArbFrau/ArbBFrau über Erfahrungen mit dem neuen Instrument der Ausgabe stiller Beteiligungen über einen Dritten, dem die entsprechenden Mittel per Zuwendungsbescheid zur Verfügung gestellt werden, nicht verfügte.

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Nicht die Auflage der Sicherheitsrückstellung hatte die nachhaltige Folge, dass sich die X 2 ­ Gesellschaft darauf berufen konnte, die unverbrauchten Zuwendungsmittel dürften nicht sofort zurückgefordert werden, sondern das Hauptanliegen war die Absicherung von Optionsrechtskapital (siehe Nr. 476).

Die Bescheide der Senatsverwaltung sahen jeweils vor, daß die Zuwendungsmittel bis zur Weitergabe als stille Beteiligung höchstverzinslich festzulegen und die Zinserträge entsprechend dem Zuwendungszweck ­ also als zusätzliche Zuwendungsmittel ­ zu verwenden waren. Vorgeschrieben war ferner, dass aus Zuwendungsmitteln Personal- und Sachkosten nicht geleistet werden durften. In Abweichung hiervon war zugleich aber zugelassen, dass aus Zinserträgen mit Zustimmung der Senatsverwaltung doch Personal- und Sachkosten geleistet werden durften. Unter welchen Voraussetzungen diese Zustimmung erteilt werden würde, war nicht geregelt. Ebenso ungeregelt war, wie mit den Erlösen aus dem Beteiligungsgeschäft, d. h. den von den Beteiligungsnehmern zu entrichtenden Bearbeitungs- und Beteiligungsentgelten, zu verfahren war. Die Zuwendungsbescheide der Senatsverwaltung waren somit höchst mangelhaft. Dies führte dazu, daß Erlöse bei der Berechnung von Rückforderungen unberücksichtigt blieben sowie Personal- und Sachkosten generell zu Lasten der Zinserträge abgerechnet wurden. Die Zustimmung der Senatsverwaltung wurde im letzteren Fall daraus abgeleitet, dass dies die Wirtschaftspläne der X 2-Gesellschaft so vorgesehen hätten, die wiederum vom Aufsichtsrat mit seinem Vorsitzenden, dem Staatssekretär der zuwendungsgewährenden Senatsverwaltung, gebilligt worden seien.

Zu T 473:

Die Erwirtschaftung zusätzlicher Deckungsmittel (Zinserträge) war in den Bescheiden unter der Maßgabe zugelassen, diese entsprechend dem Zuwendungszweck zu verwenden. Diese Auflage steht nicht konträr zur Auflage, dass aus Zuwendungsmitteln keine Personal- und Sachkosten gezahlt werden durften.

Bezüglich der Verwendung der Zinserträge hat es sich um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gehandelt. Das heißt, der X 2 ­ Gesellschaft wäre auf Antrag und nach entsprechender Prüfung gestattet worden, Zinserträge für Personal- und Sachkosten einzusetzen.

Da auch Beteiligungsentgelte und Bearbeitungsgebühren aus Zuwendungsmitteln erwirtschaftet wurden, gilt die Bescheidlage analog für die Umsatzerlöse, soweit diese die Ausgaben übersteigen.

Die von SenArbFrau/ArbBFrau durch Prüfung festgestellten Umsatzerlöse und Zinserträge sind zwischen den Beteiligten unstrittig und in die Vereinbarung zur Rückführung der Mittel an das Land Berlin einbezogen worden.

Die X 2-Gesellschaft hatte die zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Zuwendungen gemäß Nr. 6

ANBest-P bis zum 1. Oktober 1993 (Bewilligung 1992) bzw. jeweils bis zum 1. April des auf die Bewilligung folgenden Jahres (Bewilligungen 1993 bis 1995) nachzuweisen. Neben der Festlegung bestimmter Pflichtangaben im Sachbericht war in den Bescheiden ergänzend vorgesehen, dass der Verwendungsnachweis in sinngemäßer Anwendung des § 53

Haushaltsgrundsätzegesetz durch einen Wirtschaftsprüfer zu erstellen war, der die X 2-Gesellschaft im übrigen auch nach handelsrechtlichen Grundsätzen prüft. Dieser Wirtschaftsprüfer hatte zu testieren, dass die Zuwendungsmittel gemäß den Auflagen und Bedingungen der Bescheide und ­ ab Bescheid 1993 zusätzlich ­ gemäß den haushaltsrechtlichen Vorschriften zuwendungsrechtlich korrekt vergeben wurden.

Tatsächlich hat die X 2-Gesellschaft in keinem Fall Verwendungsnachweise nach Nr. 6 ANBest-P mit den geforderten zusätzlichen Angaben und dem Testat ihres Wirtschaftsprüfers vorgelegt. Sie hatte in einem Schreiben vom April 1993 auf die Anmahnung der Vorlage des Verwendungsnachweises hin angekündigt, einen „traditionellen" Verwendungsnachweis nicht erstellen zu können. Statt dessen sollten der Geschäftsbericht und der Jahresabschluß der Gesellschaft als Verwendungsnachweis dienen. Die Senatsverwaltung hat hierzu nach Aktenlage nicht Stellung genommen. Sie hat einerseits in ihren Bewilligungsbescheiden für 1993 bis 1995 weiterhin einen Verwendungsnachweis in bisheriger Form verlangt. Andererseits hat sie aber die ersatzweise Vorlage anderer Unterlagen (Prüfberichte, Testate eines anderen Wirtschaftsprüfers, zum Teil Jahresabschlußberichte, Geschäftsberichte und Gewinn- und Verlustrechnungen) letztlich hingenommen. Überdies wurden diese Unterlagen zum Teil erheblich verspätet eingereicht. Nach den Zuwendungsvorschriften ist die verspätete oder nicht formgerechte Vorlage des Verwendungsnachweises schon für sich ein Grund, den Widerruf des Bewilligungsbescheides zu prüfen.

Zu T 474: Alternativ zu der in den Zuwendungsbescheiden enthaltenen Auflage „Die zweckentsprechende Verwendung der Zuwendungsmittel ist in einem Regelverwendungsnachweis gemäß Nr. 6

ANBest-P nachzuweisen", hatte die X 2 ­ Gesellschaft auf Grund einer weiteren Passage im Zuwendungsbescheid die Möglichkeit, in sinngemäßer Anwendung der Grundsätze des § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz den Verwendungsnachweis von einem Wirtschaftsprüfer erstellen zu lassen, der die X 2 ­ Gesellschaft nach den handelsrechtlichen Grundsätzen prüft.

In einem Schreiben hat die X 2 ­ Gesellschaft mitgeteilt, dass die Erstellung eines Verwendungsnachweises im traditionellen Sinne leider nicht erbracht werden könne.

Der übliche Nachweis der Geschäfts- und Förderungstätigkeit werde über die Erstellung eines Jahresabschlusses gemäß Vorschrift nach §§ 266, 275 HGB erbracht.

Dieser Vorschlag wurde akzeptiert, unter dem Aspekt, dass bereits eine andere Senatsverwaltung für Zuwendungen an die X 3 ­ Gesellschaft die Geschäftsberichte und die Jahresabschlüsse als Verwendungsnachweise akzeptierte.

Die Geschäftsberichte und Wirtschaftsprüferberichte wurden der SenArbFrau/ArbBFrau von der X 2 ­ Gesellschaft vorgelegt.

Die teilweise verspätete Vorlage der zuvor genannten Unterlagen beruht darauf, dass das im Bankensektor relativ aufwendige Abschlußverfahren gemäß den Vorschriften des Kreditgesetzes auch für die X 2 ­ Gesellschaft gewählt wurde. Im letzten Förderjahr 1995 trat außerdem eine Verzögerung dadurch ein, dass ein anderer Wirtschaftsprüfer als in den Vorjahren mit der Prüfung betraut wurde.

Abgesehen von einzelnen Vorprüfungen prüfte die Senatsverwaltung die Verwendung der Zuwendungen ­ zum Teil bedingt durch die verspätet vorgelegten Unterlagen ­ erst von 1996 an. Zur Grundlage ihrer Verwendungsprüfung machte sie die den Gewinn- und Verlustrechnungen der X 2-Gesellschaft entnommenen Angaben der Jahre 1992 bis 1995. Im Mai 1996 erließ sie einen ersten Rückforderungsbescheid

Zu T 475:

Es handelt sich um eine Sachdarstellung, die keiner Stellungnahme bedarf.