Voraussetzung für die Gewährung einer Versorgung ist grundsätzlich eine mindestens fünfjährige Dienstzeit
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
- Ein Polizeivollzugsbeamter wurde im Alter von 28 Jahren in den Ruhestand versetzt. Obwohl ihm bereits während der Probezeit bescheinigt wurde, dass er aufgrund seiner charakterlichen Mängel und seiner Einstellung zum Polizeiberuf wenig für diesen geeignet erscheint, hielt es niemand für nötig, hieraus dienstrechtliche Folgerungen zu ziehen. Elf Monate nach seiner Verbeamtung auf Lebenszeit wurde er wegen psychischer Erkrankung für polizeidienstuntauglich erklärt und weitere zehn Monate später in den Ruhestand versetzt. Da die an sich gebotene Entlassung während der Probezeit versäumt wurde, konnte die Verbeamtung auf Lebenszeit aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr wegen gesundheitlicher Probleme verweigert werden.
Voraussetzung für die Gewährung einer Versorgung ist grundsätzlich eine mindestens fünfjährige Dienstzeit. Diese Wartezeit entspricht der Regelung im Rentenrecht für eine Rente wegen Berufs- oder Erwerbsunfähigkeit. Finanziell steht der Frühestpensionär jedoch wesentlich besser da als ein vergleichbarer Frührentner. Die Höhe der Versorgung bemisst sich nach der ruhegehaltfähigen Dienstzeit, die für die Berechnung des Ruhegehaltssatzes wesentlich ist, und den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen. Das Ruhegehalt beträgt für jedes Jahr 1,875 v. H., insgesamt jedoch höchstens 75 v. H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge. Um auch bei nur kurzen Dienstzeiten den angemessenen Lebensstandard zu sichern, erhält der Beamte auf jeden Fall eine Mindestpension. Diese beträgt 35 v. H. der letzten ruhegehaltfähigen Dienstbezüge, und zwar auch dann, wenn der Beamte aufgrund seiner kurzen Verweildauer im öffentlichen Dienst diesen Ruhegehaltssatz noch lange nicht erdient hat, mindestens aber unabhängig von den Bezügen seines letzten Amtes 2 210,85 DM (Stand 1999). Die Mindestversorgung kommt bei der Altersgruppe bis zum 40. Lebensjahr in den meisten Fällen in Betracht. In den vom Rechnungshof untersuchten 78 Fällen haben 4 Beamte lediglich bis zu 5 Jahre, 25 Beamte zwischen 6 und 10 Jahre und lediglich 14 Beamte mehr als 19 Jahre erdient. Für einen im Alter von 35 Jahren in den Ruhestand versetzten Beamten, dem die amtsunabhängige Mindestversorgung gewährt wird, müssten ohne Berücksichtigung künftiger Erhöhungen z. B. bis zum Erreichen der Regelaltersgrenze (65. Lebensjahr) Versorgungszahlungen (einschließlich Sonderzuwendung) von insgesamt 855 450 DM aufgewandt werden.
Auch wenn die Frühestpensionäre, bezogen auf die Gesamtzahl der Ruhegeldempfänger, zahlenmäßig nicht besonders hervortreten, ergeben sich dennoch für jeden Einzelfall durch das frühe Einsetzen der Versorgung und den daraus resultierenden außergewöhnlich langen Versorgungszeitraum überdurchschnittlich hohe Versorgungsausgaben, die insgesamt ins Gewicht fallen. Schon deshalb sollten Überlegungen angestellt werden, wie eine Begrenzung vorgenommen werden kann, ohne in die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums einzugreifen. Der Rechnungshof ist sich durchaus bewusst, dass finanzielle Abstriche bei den Frühestpensionären zwangsläufig die Frage aufwerfen, ob dies noch mit der Verpflichtung, den Beamten auch im Versorgungsfall amtsangemessen zu unterhalten, in Einklang zu bringen ist.
Bestimmte Bereiche, insbesondere der Justizvollzugsdienst, werden wegen berufstypischer Besonderheiten z. B. häufig späterer Eintritt in den öffentlichen Dienst und früheres Ausscheiden aufgrund der Belastungssituation einer verallgemeinernden Bewertung nur schwer zugänglich sein. Gleichwohl sollten erbrachte Dienstleistung und Versorgung der Beamten in einem angemessenen Verhältnis stehen. Der Rechnungshof regt an, die Höhe der Mindestversorgung zu überdenken. Für bestimmte Problembereiche wie z. B. den Justizvollzugsdienst könnte auch regelmäßig zunächst eine Beschäftigung im Angestelltenverhältnis vorgeschaltet werden, um so eine längere Erprobungsphase zu erreichen.
Unabhängig davon müssen die Verwaltungen die Durchführungshinweise der Senatsverwaltung für Inneres zur Prüfung der gesundheitlichen Eignung von Beamten vor der ÜberZu T 86 und 87:
Die Mindestversorgungsbezüge folgen aus dem Alimentationsprinzip. Dies erfordert eine angemessene Versorgung auch bei vorzeitigem Eintritt des Versorgungsfalles wegen dauernder Dienstunfähigkeit. Die Versorgungsbezüge dürfen deshalb einen bestimmten Betrag nicht unterschreiten, um dem Beamten und seinen Hinterbliebenen einen angemessenen Lebensunterhalt zu sichern. Die Versorgung in den unteren Besoldungsgruppen und die Mindestversorgung muss deshalb so bemessen sein, dass sie über den Leistungen der Sozialhilfe liegen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass von der Versorgung regelmäßig Steuern und der Beitrag für die Krankenversicherung abzusetzen sind, während Rentenzahlungen in der weitaus überwiegenden Zahl der Fälle ohne Steuerabzug erfolgen.
Bei einem Vergleich mit der Höhe von Renten ist außerdem zu berücksichtigen, dass die Beamtenversorgung von vornherein die Doppelfunktion einer Regel- und Zusatzversorgung hat, die bei der Gesamtversorgung von Arbeitnehmern häufig durch die Kombination von Rentenversicherung und Zusatzversorgung des öffentlichen Dienstes bzw. Betriebsrenten der Privatwirtschaft übernommen wird.
Der Senat hält aus diesem Grunde eine Absenkung der Mindestversorgungsbezüge verfassungsrechtlich für problematisch.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats nahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit strikt einhalten. Insbesondere ist darauf zu achten, dass die amtsärztliche Untersuchung im Zusammenhang mit der Verbeamtung auf Lebenszeit stets vor Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit vorgenommen wird.
Um die wirtschaftliche Attraktivität der vorzeitigen Pensionierung zu verringern, ist durch das Versorgungsreformgesetz (T 79) auch der Hinzuverdienst für die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzten Beamten neu geregelt worden. Erwerbs- oder Erwerbsersatzeinkommen sind nunmehr auch dann anzurechnen, wenn es sich um Einkünfte außerhalb des öffentlichen Dienstes handelt. Darüber hinaus wurde die Anrechnungsfreigrenze gesenkt. Die Versorgungsempfänger sind zwar gesetzlich verpflichtet, den Bezug und jede Änderung von Einkünften der Pensionsregelungsbehörde anzuzeigen (§ 62 Beamtenversorgungsgesetz). Das Landesverwaltungsamt hat allerdings mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage keine Handhabe, generell die Vorlage von Nachweisen zu verlangen, um die Angaben der Versorgungsempfänger zu überprüfen. Bei Durchsicht der Versorgungsvorgänge insbesondere von Frühestpensionären sind häufig Anhaltspunkte feststellbar, die auf eine Erwerbstätigkeit schließen lassen, bisher jedoch nicht aufgeklärt werden konnten.
Der Rechnungshof hat bereits in seinem Jahresbericht 1997
(T 222 ff.) beanstandet, dass dem Landesverwaltungsamt jegliche Übersicht fehlt, wer von den Versorgungsempfängern
obwohl vorzeitig dauernd dienstunfähig neben seiner Versorgung noch über Erwerbseinkommen verfügt. Die vom Landesverwaltungsamt daraufhin durchgeführte Umfrage bei den Versorgungsempfängern führte zu Einsparungen von 313 000 DM (vgl. Jahresbericht 1998 T 5). Wegen angeblich zu hohen Verwaltungsaufwands steht das Landesverwaltungsamt weiteren umfassenden Aktionen allerdings kritisch gegenüber. Der Rechnungshof hält es jedoch weiterhin für erforderlich, zumindest bestimmte Altersgruppen in größeren Abständen zu überprüfen. Um überhaupt eine wirksamere Kontrolle ausüben zu können, müssten hierfür allerdings erst die rechtlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden. Das Beamtenversorgungsgesetz sollte um Regelungen zur Offenlegung der Einkommensverhältnisse erweitert werden. Ähnlich wie für andere Bereiche der Alterssicherung sollte auch im Beamtenversorgungsrecht eine umfassende Auskunfts-, Mitwirkungs- und Nachweispflicht statuiert werden; auf die einschlägigen Vorschriften des für Sonderversorgungssysteme geltenden Anspruchs- und Anwartschaftsüberführungsgesetzes (AAÜG), der Sonderversorgungsleistungsverordnung (SVersLV) und der für das Rentenrecht maßgebenden Vorschriften des Sozialgesetzbuches (§§ 60 ff. SGB I, §§ 21 ff. und §§ 97 ff. SGB X) wird verwiesen. Auch hier sollte der Senat über eine Bundesratsinitiative tätig werden.
Zu T 88 und 89:
Die Zahlenangaben des Rechnungshofs sind nicht nachvollziehbar. Auf Anregung des Rechnungshofs (Jahresbericht 1997
Tz 224) hat das Landesverwaltungsamt Berlin in den Jahren 1997 und 1998 von jedem Versorgungsempfänger eine gesonderte Erklärung über seine Einkommensverhältnisse angefordert. Die Jahresprüfung 1997 hat nach Abzug aller Sachkosten zu Ersparnissen für den Landeshaushalt von nur ca. 13 000 DM geführt. Bei der Befragung 1998 sind nach Angaben des Landesverwaltungsamtes die Einsparungen hinter den Kosten für die Befragungsaktion zurückgeblieben. Aus diesem Grund wurde von weiteren jährlichen Befragungsaktionen abgesehen.
Der Senat hält im Übrigen die maßgebende Vorschrift im Beamtenversorgungsrecht über die Anzeigepflicht für Einkünfte im Ruhestand für ausreichend. Bereits nach derzeit geltendem Recht (§ 62 Abs. 2 Nr. 2 BeamtVG) ist jeder Versorgungsempfänger verpflichtet, den erstmaligen Bezug und jede Änderung von Einkünften der Pensionsbehörde unverzüglich anzuzeigen. Zur Anzeigepflicht gehört selbstverständlich auch die Verpflichtung zur Vorlage von Nachweisen im Original oder in Kopie. Auf diese Anzeigepflicht und die Folgen einer Verletzung der Anzeigepflicht wird jeder Versorgungsempfänger mit der erstmaligen Festsetzung der Versorgungsbezüge in einem Merkblatt ausdrücklich hingewiesen. Kommt der Versorgungsempfänger dieser Anzeigepflicht nicht nach, so kann ihm die Versorgung teilweise oder auch ganz entzogen werden (§ 62 Abs. 3 BeamtVG). Im Extremfall kann eine unterlassene oder unrichtige Anzeige auch strafrechtlich verfolgt werden.
Der Rechnungshof hat in der Vergangenheit bereits wiederholt die säumige und fehlerhafte Bearbeitung von Personalangelegenheiten in Fällen langzeiterkrankter Beamter beanstandet (Jahresbericht 1994 T 125 bis 134, Jahresbericht 1996 T 95 bis 116). In aller Regel sind die Verwaltungen nunmehr um eine zügige Bearbeitung bemüht. Vereinzelt treten jedoch immer wieder Fälle auf, bei denen sich das Zurruhesetzungsverfahren aufgrund von Unzulänglichkeiten in der Bearbeitung, Besonderheiten in der Person des Beamten und fragwürdigem Vorgehen des Vertreters der Dienstbehörde jahrelang hinzieht. Zwar werden dem Beamten nach § 79 Abs. 4 Landesbeamtengesetz (LBG) während des Zurruhesetzungsverfahrens bis zum Beginn des Ruhestandes nur die Bezüge in Höhe der Versorgung gezahlt; der Ruhegehaltssatz für die Bemessung der Versorgung erhöht sich jedoch weiter. Dies führt mitunter zu einem völlig unakzeptablen Ergebnis. In einem Einzelfall zieht sich das Zurruhesetzungsverfahren einer Beamtin im gehobenen Dienst bereits seit 1984 hin und ist selbst nach mehr als 15 Jahren noch nicht abgeschlossen.
Anfangs stand der Beamtin ein Ruhegehaltssatz von 59 v. H. zu. Inzwischen hat sie den Höchstsatz von 75 v. H. erreicht
Zu T 90:
Das Rahmenrecht sieht bisher in § 26 Abs. 2 BRRG vor, dass bei Einwendungen des Beamten gegen seine Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit darüber in einem „förmlichen Vorverfahren" zu entscheiden ist. Nach einem zurzeit vorliegenden Gesetzentwurf des Bundes soll dieses nur bei Zwangspensionierungen rahmenrechtlich vorgeschriebene Verfahren künftig entfallen. Als Folge dieser Neuregelung von § 26 Abs. 2 BRRG wird das bisher in § 79 LBG in diesen Fällen vorgeschriebene besondere Ermittlungs- und Untersuchungsverfahren wegfallen können. Damit würde einer langjährigen Forderung auch des Senats nach einer Vereinfachung und Straffung des Zwangspensionierungsverfahrens entsprochen.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats und erhält monatlich 1 200 DM mehr als nach dem Ruhegehaltssatz zu Beginn des Verfahrens. Durch eine Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes sollte künftig verhindert werden, dass sich der Ruhegehaltssatz nach Einleitung des Zurruhesetzungsverfahrens weiterhin erhöht. Der Senat wird aufgefordert, entsprechende Schritte einzuleiten.
Die Reform des Beamtenversorgungsrechts sollte nicht auf dem gegenwärtigen Stand stehen bleiben, sondern zügig weiterentwickelt werden, um Missbräuche zu verhindern und die Versorgungslasten zu begrenzen. Die Vorschläge des Rechnungshofs verstehen sich daher als Anregung an den Senat, im Zusammenwirken mit dem Bund und den übrigen Ländern entsprechend tätig zu werden.
Ergänzend zu seinem damaligen Bericht über die Entwicklung der Versorgungsausgaben bis 1994 (vgl. T 79) hatte der Rechnungshof auch auf Probleme bei der Anpassung früherer Versorgungsvereinbarungen für Arbeitnehmer hingewiesen und den Abbau der Überversorgung dieses Personenkreises gefordert (Jahresbericht 1995 T 59 ff.). Der Senat hat sich in seiner Stellungnahme zum Jahresbericht (Drucksache 13/274) der Auffassung des Rechnungshofs angeschlossen und deutlich gemacht, dass keine Möglichkeit ausgeschlossen werden dürfe, eine Änderung der bestehenden Regelungen zu erreichen. Für die von der früheren Versorgungsvereinbarung (VVA) des Landes Berlin erfassten Ruhegeldempfänger ist dies 1998 auch gelungen. Die Überversorgung wird seither in mehreren Teilschritten mit jeder allgemeinen Erhöhung der Versorgungsbezüge auf höchstens 76 v. H. (statt 85 v. H.) der ruhegeldfähigen Dienstbezüge (Brutto-Arbeitsentgelt) verringert. Dadurch konnten im Jahre 1999 bereits 5,3 Mio. DM eingespart werden, die jährliche Einsparung vom Jahre 2000 an beträgt 7 Mio. DM. Das gesamte Einsparvolumen wird vom Landesverwaltungsamt auf 29,3 Mio. DM geschätzt (Vorjahresbericht T 7). 93 Obwohl die Ruhegeldbestimmungen der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) als vergleichbare beitragsabhängige Versorgungsregelung anzusehen sind und sich die ÜberversorgungsProblematik auch hier stellt, lehnte der Vorstand der BVG eine Änderung lange Zeit rundweg ab. Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Überversorgung des betroffenen Personenkreises gewollt und bereits im Zeitpunkt der Verabschiedung der Regelung erkennbar gewesen sei; im Übrigen sei eine Veränderung der Grundlagen für bereits eingetretene Versorgungsfälle nach der Rechtsprechung auch nahezu ausgeschlossen. Dieser Auffassung ist zu widersprechen, sie steht auch nicht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Es trifft zwar zu, dass die Überversorgung aus heute nicht mehr nachvollziehbaren Gründen von vornherein gewollt war, nicht aber eine immer weiter fortschreitende Besserstellung im Vergleich zu den noch Erwerbstätigen. Das Versorgungsziel war zu keiner Zeit auf eine rentenunabhängige Vollversicherung ausgelegt, sondern auf eine relative Überversorgung, festgelegt durch eine Gesamtversorgungsobergrenze. Sobald die Gesamtversorgung (Ruhegeld und Rentenleistung) die seit 1959 geltende Höchstgrenze von 95 v. H. des Berechnungseinkommens (Bruttobezüge als Arbeitnehmer) übersteigt, werden die Versorgungsbezüge gekürzt. Eine Gesamtversorgung in dieser Höhe lag seinerzeit bereits über den Nettobezügen eines vergleichbaren im Dienst befindlichen Arbeitnehmers.
Die Entwicklung der Abgabenbelastung der Löhne und Gehälter mit Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen hat jedoch zu einem weiteren Ansteigen der Überversorgung geführt. So belief sich das Nettoeinkommen aus unselbständiger Arbeit im Jahre 1959 noch auf 85,3 v. H. des Bruttoeinkommens, im Jahre 1996 hingegen nur noch auf 75,7 v. H. (Statistische Jahrbücher für die Bundesrepublik Deutschland 1961 und 1997). Die Nettoeinkünfte der aktiven Arbeitnehmer haben sich demzufolge um 10 v. H. vermindert. Da die Versorgungsberechtigten Sozialabgaben aber nur in vergleichsweise geringerer Höhe aufzubringen haben und sie weitgehende Steuervergünstigungen genießen, ist die heutige Versorgung inzwischen zu einer übermäßigen, in diesem
Zu T 93 und 94:
Die Stellungnahme zu den Ausführungen des Rechnungshofes basiert auf Informationen des Vorstandes der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG).
Die Reglung über die Ansprüche von Ruhegeldempfängern bei der BVG beruht auf einer Vereinbarung, die durch die Geschäftsleitung des damaligen Eigenbetriebes BVG mit dem Vorstand des Gesamtpersonalrates der BVG abgeschlossen wurde. Diese Vereinbarung hat den Charakter einer Dienstvereinbarung.
Gemäß Überleitungstarifvertrag zum Berliner Betriebegesetz (BerlBG) vom 30. November 1993 wurde festgelegt, dass neben der Übernahme der tariflichen Regelungen auch jene für Rahmendienstvereinbarungen, Dienstvereinbarungen und vergleichbare Regelungen übernommen werden.
Für die Änderung einer solchen Dienstvereinbarung kommen die entsprechenden Rechtsnachfolger in Betracht, d. h. Vorstand sowie Vorstand des Gesamtpersonalrates der BVG.
Dieser Sachverhalt wurde durch den Justitiar der BVG geprüft und bestätigt, der Gesamtpersonalrat hat sich jedoch dieser Rechtsauffassung bisher nicht angeschlossen. Deshalb konnten die vom BVG-Vorstand verlangten Verhandlungen bisher nicht aufgenommen werden.
Der Vorstand der BVG hat die Ruhegeldbestimmung gekündigt. Parallel dazu wurden die Gewerkschaft ÖTV und der Bund der Ruhegeldempfänger der BVG informiert.
Zwischenzeitlich hat der BVG-Vorstand einen Entwurf zur Änderung der Ruhegeldbestimmung erarbeitet und den oben genannten Parteien übergeben. Dieser Entwurf entspricht im Wesentlichen dem vom Rechnungshof geforderten Abbau der Überversorgung der Ruhegeldempfänger.
Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie teilt die Auffassung des Rechnungshofes, dass die Überversorgung der Ruhegeldempfänger bei der BVG abgebaut werden soll.