Sozialversicherung

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

220 Bei der Vergabe von Reinigungsarbeiten hat das Landesverwaltungsamt durch unsachgemäße und fehlerhafte Wertung von Angeboten wiederholt nicht dem für Berlin wirtschaftlichsten Angebot den Zuschlag erteilt. Die den Vergabeentscheidungen zugrunde liegenden Berechnungen enthalten außergewöhnlich viele Fehler. Darüber hinaus haben andere Mängel bis hin zu sachfremden Erwägungen, aber auch unkorrekte Leistungsbeschreibungen, zu Fehlentscheidungen geführt. Bei den vom Rechnungshof stichprobenartig geprüften Vergabevorgängen wären bei sachgerechter Wertung jährlich zwischen 10 000 DM und 100 000 DM im Einzelfall eingespart worden.

Zu T 220:

Die beanstandeten Vorkommnisse werden sowohl vom Landesverwaltungsamt als auch von der Senatsverwaltung für Inneres nachdrücklich bedauert und gegebenenfalls unter haftungsrechtlichen Aspekten geprüft.

Das Landesverwaltungsamt hat die am Vergabeverfahren beteiligten Dienstkräfte eingehend über die notwendigen Verfahrensschritte und -formen belehrt.

Angebote sind unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu werten. Als ein wesentliches Wertungskriterium berücksichtigt das Landesverwaltungsamt hierbei seit 1988 einen zunächst als Obergrenze gedachten Betrag, der sich aus dem aktuellen Tariflohn im Reinigungsgewerbe und einem Unternehmerzuschlag von 95 v. H. zusammensetzt. Allerdings geht das Landesverwaltungsamt häufig nur dann, wenn der Unternehmerzuschlag nahe bei 95 v. H. liegt, davon aus, dass der Bieter aufgrund seiner Kalkulation gewährleistet, entsprechend einer Forderung des Abgeordnetenhauses ausschließlich sozialversicherungspflichtiges und nach Tariflohn bezahltes Personal zu beschäftigen. Angebote, die dieser Voraussetzung nicht entsprachen, hat das Landesverwaltungsamt dann nicht berücksichtigt. Andererseits hat das Landesverwaltungsamt dieses Wertungskriterium sehr uneinheitlich ­ fast willkürlich ­ angewendet. So wurden z. B. 1998 als Unternehmerzuschlag 85 v. H. im März als zu niedrig, jedoch 50 v. H. im August, 75 v. H. im Oktober und 101 v. H. im Dezember als angemessen angesehen. Diese inkonsequente Handhabung führte in einigen Fällen zur Ablehnung wirtschaftlicherer Angebote.

Zu T 221:

Das Landesverwaltungsamt analysiert im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen nach § 2 Nr. 3 VOL/A („angemessener Preis"), ob das angebotene Entgelt auch realistisch kalkuliert worden ist. Dies geschieht durch die Anrechnung eines angemessenen „Unternehmerzuschlages", der sich aus den gesetzlichen Verpflichtungen des Arbeitgebers, den Leistungen aus dem Rahmentarifvertrag und den Gemeinkosten zusammensetzt. Zur Ermittlung des angemessenen Unternehmerzuschlages legt das Landesverwaltungsamt eine Musterkalkulation der Gebäudereiniger-Innung-Berlin zu Grunde. Damit ein Unternehmen seinen gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen nachkommen kann, ist von einem Unternehmerzuschlag von mindestens 55 % auszugehen. Dieser Unternehmerzuschlag wird wiederum je nach der Beschaffenheit des ausgeschriebenen Gebäudes und des entsprechendem Arbeitsaufwandes angepasst.

Es ist weder nachvollziehbar, nach welchen kalkulatorischen Kriterien das Landesverwaltungsamt einen Unternehmerzuschlag von 95 v. H. als Richtschnur ermittelt hat und ob er in dieser Höhe überhaupt noch zeitgemäß ist, noch wie die Verwaltung seine Angemessenheit im Einzelfall feststellt. Die bisherige Praxis des Landesverwaltungsamtes ist insgesamt fragwürdig. Allein die Höhe des Unternehmerzuschlages bietet keine Gewähr dafür, dass ausschließlich sozialversicherungspflichtige und tarifgerecht entlohnte Arbeitskräfte eingesetzt werden. Die Senatsverwaltung für Inneres teilt inzwischen im Wesentlichen die Auffassung des Rechnungshofs.

Zu T 222:

Die Aussage des Rechnungshofs, dass der Unternehmerzuschlag keine Gewähr bietet, dass ausschließlich sozialversicherungspflichtige und tarifgerecht entlohnte Arbeitskräfte eingesetzt werden, ist richtig. Er bietet jedoch ein Indiz dafür, dass das Unternehmen seinen gesetzlichen Verpflichtungen nachkommt.

In jedem Fall muss jedoch der Unternehmerzuschlag den speziellen Gegebenheiten des ausgeschriebenen Objekts angepasst werden. Die Festsetzung ist abhängig von dem baulichen Zustand, Verschmutzungsgrad, Frequentierung Material- und Maschineneinsatz usw. In der Begründung des Vergabevermerks hätten die Faktoren (z. B. gehobene Repräsentation, exklusive Ausstattung des Gebäudes, extrem hohes Publikumsaufkommen, usw.) ausreichend transparent gemacht werden müssen.

Die entsprechenden Arbeitsunterlagen sind inzwischen ergänzt und praxisgerecht gestaltet worden.

Neben dem Unternehmerzuschlag sieht das Landesverwaltungsamt in der Arbeitsleistung der Reiniger ein weiteres wichtiges Wertungskriterium. In ihren Angeboten müssen die Bewerber angeben, mit welchem Aufwand an Arbeitsstunden sie täglich reinigen werden. Mit diesem Wert errechnet das Landesverwaltungsamt auf der Grundlage der durchschnittlich täglich zu reinigenden Gesamtfläche die Reinigungsleistung in m2 pro Stunde und Arbeitskraft, ohne zwischen den einzelnen Flächenarten zu unterscheiden (z. B. Nassräume, Büroräume, Verkehrsflächen). Objektive Bewertungsgrundlagen stehen nicht zur Verfügung. Mitunter hat das Landesverwaltungsamt aufgrund von nicht nachvollziehbaren Annahmen die ermittelte Stundenleistung als zu hoch angesehen, um eine Reinigungsleistung erbringen zu können, die den Anforderungen entspricht. Die nach Auffassung des Landesverwaltungsamtes angemessene Stundenleistung wurde aber ­ wenn überhaupt ­ erstmals im Verlauf der Wertung der Angebote festgelegt. Oft schieden preisgünstige Bieter lediglich mit dem Hinweis auf die zu hohe Stundenleistung aus dem Auswahlverfahren aus, ohne dass die angemessen erscheinende Stundenleistung überhaupt genannt wurde.

Zu T 223 und 224:

Die Angabe der benötigten Arbeitsleistung durch den Bieter zur Ausführung der Reinigungsarbeiten bleibt ein wichtiges Kriterium für die Vergabeentscheidung. Die daraus ermittelbare Stundenleistung kann nur nach Erfahrungswerten beurteilt werden, weil objektive allgemeingültige Vorgaben bei der Vielfalt der Gebäudezuschnitte und -nutzungen nicht praktikabel sind.

So ist davon auszugehen, dass in einem Gebäude mit einer relativ hohen Verkehrsfläche im Vergleich zur Bürofläche eine höhere Stundenleistung erzielt werden kann. Das Landesverwaltungsamt passt somit auch hier die erwartete Leistung der Beschaffenheit eines Dienstgebäudes an.

Sowohl das Landesverwaltungsamt als auch die Senatsverwaltung für Inneres bedauern jedoch, dass durch die mangelnde Transparenz der Leistungsvorgaben und das Fehlen einer differenzierten Aussage in den Vermerken des Vergabevorganges zwangsläufig der Eindruck entstehen musste, dass für eine Plausibilitätskontrolle verlässliche Rahmendaten und feste einheitliche Vorgaben fehlen. Die förmliche Ermittlung und kontinuierliche Pflege dieser Rahmendaten für die einzelnen Bürodienstgebäude Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats wurde bereits veranlasst. Um den Vorwurf, die Festlegung würde erst nach Sichtung der Angebote vorgenommen, zu entkräften, wird nunmehr in einem „Vermerk zur Vorbereitung einer Ausschreibung" u.a. die Zahl der stündlichen Quadratmeterleistung festgelegt. Unverändert wird diese Anlage nicht Bestandteil der Leistungsbeschreibung, um zu verhindern, dass sich dann alle Betriebe an dieser Quadratmeterleistung ausrichten würden und somit unternehmerische Innovation gebremst würde. Die im Objekt zu erbringenden täglichen Reinigungsstunden gelten als Grundlage für die Überprüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Bewerber und der Angemessenheit der Preise gem. § 2 Nr. 3 VOL/A. Die Höhe der stündlichen Quadratmeterleistung ist jedoch weiterhin nicht allgemein gültig festlegbar, sondern ist u.a. abhängig von den baulichen und örtlichen Gegebenheiten.

Auch der Rechnungshof hat dies in seiner Querschnittsprüfung in 13 Berliner Bezirken zur Bewirtschaftung der Ausgaben für die Fremdreinigung in den Schulen sowie zu Ergebnissen der Reduzierung von Reinigungsentgelten vom 10. 06. 1997, Seite 16 ff., bestätigt. Hier wird ausdrücklich erklärt, „dass sich die Prüfung nicht auf einen Preisvergleich beschränken, sondern unter Einbeziehung anderer Bewertungskriterien gewährleisten sollte, dass nicht-leistungsfähige Bieter von der Auftragsvergabe ausgeschlossen werden. Dies trägt dazu bei, dass Ansprüche gegen die Reinigungsfirma wegen ungenügender Leistungserfüllung und zusätzlicher Arbeitsaufwand durch Nachverhandlungen weitestgehend vermieden werden können".

Die Bewertung der Stundenleistung ist für die Analyse eines wirtschaftlichen Angebots von erheblicher Bedeutung. Starre Festlegungen sollten allerdings vermieden werden, da ansonsten Bieter mit besserer Arbeitsorganisation, besserer Ausstattung mit Geräten und Maschinen oder höherer Arbeitsleistung der Arbeitnehmer unberücksichtigt bleiben würden.

Sofern das Landesverwaltungsamt die Stundenleistung als Bewertungskriterium weiterhin berücksichtigt, erwartet der Rechnungshof daher, dass zuvor für die Plausibilitätskontrolle verlässliche Rahmendaten ­ getrennt nach Flächenarten ­ erarbeitet und fortgeschrieben werden. Höhere Stundenleistungen führen in der Regel zu niedrigeren Preisen. Die Senatsverwaltung für Inneres stimmt mit dem Rechnungshof grundsätzlich überein und hat die Ermittlung und kontinuierliche Pflege von Rahmendaten für die einzelnen Bürodienstgebäude bereits veranlasst.

Siehe T 223

225 Der Rechnungshof hat die monatlichen Gesamtkosten aller Ende 1998/Anfang 1999 vom Landesverwaltungsamt bewirtschafteten Bürodienstgebäude ausgewertet, um einen durchschnittlichen m2-Preis pro Reinigungsvorgang zu ermitteln und damit ein Beurteilungskriterium für die Angebotswertung zu gewinnen (T 232). Die Angebote der Unternehmer umfassen einen Gesamtpreis, der auf einer Mischkalkulation beruht. Dem Landesverwaltungsamt ist es daher nicht möglich, im Einzelnen festzustellen, unter welchen kalkulatorischen Gesichtspunkten der Bieter den Preis z. B. für spezifische Reinigungsflächen (Nassräume, Verkehrsflächen, unterschiedliche Bodenbeläge) ermittelt. Insofern bietet sich eine Gesamtbetrachtung (Gesamtreinigungsfläche im Verhältnis zum Gesamtpreis) durchaus an, die angesichts der umfassenden Betrachtung auch aussagekräftig sein dürfte.

Nach den Berechnungen des Rechnungshofs hätte der durchschnittliche m2-Preis pro Reinigungsvorgang bei monatlichen Gesamtreinigungsflächen von 5 000 bis 50 000 m2 in der Regel nicht höher als 0,116 DM und bei mehr als 50 000 m2 in der Regel nicht höher als 0,108 DM sein dürfen. Alle Preise, die erheblich über diesen Werten lagen, waren nicht marktgerecht und somit für das Land Berlin nicht wirtschaftlich. Bei mehreren Bürodienstgebäuden lag der m2-Preis pro Reinigungsvorgang jedoch deutlich über den vom Rechnungshof berechneten noch angemessenen Preisen, ohne dass Gründe hierfür erkennbar waren.

Zu T 225:

Nach den Angebotsunterlagen sind auch die einzelnen Reinigungsvorgänge preislich bewertbar, so dass der Preis für bestimmte Reinigungsflächen unter Berücksichtigung der Reinigungshäufigkeit rekonstruierbar ist. Hieraus ergeben sich Abweichungen vom Durchschnittspreis, die zulässigerweise je nach Gebäudefunktion erheblich zu den Werten differieren, die der Rechnungshof aus der Gesamtfläche abgeleitet hat.

Die hier getroffenen Feststellungen und Berechnungen des Rechnungshofs können seitens des Landesverwaltungsamt in der vorliegenden Form ohne weitere Angaben nicht vollzogen werden. Um den durchschnittlichen Quadratmeterpreis pro Reinigungsvorgang zu ermitteln, hat der Rechnungshof offenbar die jeweils im Objekt vertraglich vereinbarten Entgelte je Quadratmeter pro Monat auf einen Reinigungseinsatz umgerechnet und die ermittelten Entgelte je Quadratmeter pro Einsatz addiert und das Ergebnis durch die Anzahl der vertraglich vereinbarten Entgelte dividiert. Da jedoch in den einzelnen Objekten unterschiedliche Voraussetzungen (Nutzungsart, Beschaffenheit der Bodenbeläge, Zuschnitt der Räume, Möblierung, Frequentierung u.ä.) sowie Unterschiede in der Reinigungshäufigkeit gegeben sind, können auf diese pauschale Weise keine vergleichbaren Reinigungsentgelte ermittelt werden. Tatsächlich ergeben sich Reinigungsentgelte für die unterschiedlichen Reinigungsflächen und Reinigungshäufigkeiten mit einer Spannbreite von 0,07 DM bis 0,307 DM für ausgewählte Objekte, die von den Durchschnittswerten des Rechnungshofs ganz erheblich abweichen und je nach Flächenanteil im Gebäude nicht zu vergleichbaren Resultaten führen. Insofern ist nach Auffassung der Senatsverwaltung für Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

Inneres die vom Rechnungshof gezogene Feststellung, in ausgewählten Bürodienstgebäuden seien aus dem o. g. Grund die errechneten jährlichen Mehrkosten zum Nachteil des Landes Berlin entstanden, nicht rekonstruierbar und vor allem nicht verallgemeinbar.

Bisher nicht bekannte Bieter hat das Landesverwaltungsamt mitunter nicht berücksichtigt, weil es angeblich aus Zeitgründen deren Leistungsfähigkeit nicht beurteilen konnte. Der mit einer öffentlichen Ausschreibung bezweckte Wettbewerb wird dadurch verhindert. Die Leistungsfähigkeit und Qualifikation haben die Bewerber nach den in den Ausschreibungsunterlagen genannten Bedingungen durch die Vorlage von Bescheinigungen und Angaben von Referenzen nachzuweisen. Wenn finanzielle Vorteile für das Land Berlin zu erwarten sind, müssen die Verwaltungen in jedem Falle versuchen, die Leistungsfähigkeit in geeigneter Weise zu klären. Bei öffentlichen Ausschreibungen muss auch die notwendige Zeit für eine sorgfältige und sachgerechte Wertung der Angebote eingeplant werden. Ist dies ausnahmsweise nicht möglich, erscheint allenfalls der Abschluss eines kurzfristigen Übergangsvertrages gerechtfertigt, welcher den Verwaltungen die für die ordnungsgemäße Durchführung des Auswahlverfahrens notwendige Zeit verschafft. Im Übrigen verstößt die Vergabe nur an „bekannte" Auftragnehmer auch gegen die Richtlinien zur Korruptionsprävention, nach denen Aufträge zur Vermeidung von engen und lang andauernden Bindungen an denselben Auftragnehmer vermieden werden sollen (DBl. I 1998, S. 149). Ein wesentlich niedriger ausfallendes Angebot eines bisher nicht als Bieter aufgetretenen Unternehmens kann hingegen auch nach Auffassung der damaligen Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe bereits ein Indiz für Preisabsprachen des „üblichen" Bieterkreises sein.

Zu T 226:

Das Landesverwaltungsamt bedauert die aus damaligen personellen Engpässen getroffene Entscheidung, unbekannte Bieter nur im Einzelfall zu berücksichtigen. Dies ist inzwischen eingestellt worden, so dass jeder Bieter entsprechend den Vergabebestimmungen gleich behandelt wird. Gegebenenfalls ist der Nachweis der Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit durch geeignete Zeugnisse oder Referenzen zu erbringen. Auf jeden Fall ist der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot zu erteilen.

Unternehmen, die nicht in die Handwerksrolle Berlin eingetragen waren, schloss das Landesverwaltungsamt regelmäßig von der Vergabe aus. Dies hatte mehrfach zur Folge, dass wirtschaftlichere Angebote nicht berücksichtigt wurden. Das Landesverwaltungsamt berief sich dabei auf eine fast zwanzig Jahre alte Regelung der Senatsverwaltung für Inneres, auf die diese 1995 noch einmal hingewiesen hatte. Zwar wird dort die Eintragung der Unternehmen in die Handwerksrolle, aber nicht zwingend in die Berliner Handwerksrolle gefordert.

Diese Regelung soll lediglich dem Zweck dienen, Gebäudereinigungsarbeiten nur an solche Unternehmen zu vergeben, die auch die erforderliche Qualifikation besitzen. Eine regionale Begrenzung des Bieterkreises ist angesichts des vorgeschriebenen bundes- und europaweiten Wettbewerbs unzulässig. Die Senatsverwaltung für Inneres hat mitgeteilt, dass das Landesverwaltungsamt die bisherige Praxis inzwischen aufgegeben hat.

Zu T 227:

Die Beanstandung des Rechnungshofs führte bereits zu einer Verfahrensänderung beim Landesverwaltungsamt wie beschrieben.

Aufgrund einer entsprechenden Vorgabe der Senatsverwaltung für Inneres vergibt das Landesverwaltungsamt in langjähriger Praxis die Unterhalts- und Glasreinigung grundsätzlich je Dienstgebäude zusammengefasst an einen Auftragnehmer. Der Rechnungshof hat bei der Auswertung von Vergabeunterlagen festgestellt, dass sich die jährlichen Ausgaben für die Glasreinigung verringern ließen, wenn die genannten Reinigungsarbeiten getrennt vergeben würden. So wurden die Glasreinigungsarbeiten von nicht zum Zuge gekommenen Mitbewerbern um bis zu 13 000 DM im Einzelfall billiger angeboten als von den Unternehmen, die mit der gemeinsamen Unterhalts- und Glasreinigung beauftragt wurden. Das Landesverwaltungsamt konnte zunächst sachliche Gründe für die gemeinsame Vergabe der Unterhalts- und Glasreinigung nicht nennen. In ihrer Stellungnahme beruft sich die Senatsverwaltung für Inneres nunmehr auf eine Empfehlung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt) aus dem Jahre 1991. Der Rechnungshof hält dies nicht für ausreichend; er erwartet, dass die von ihm aufgezeigten Einsparpotenziale eingehend analysiert und angesichts der angespannten Haushaltslage auch genutzt werden.

Zu T 228:

Zur Frage, ob die Gebäudereinigung und Glasreinigung getrennt bzw. gemeinsam ausgeschrieben und vergeben werden sollen, werden unterschiedlich Verfahrensformen praktiziert. Die Senatsverwaltung für Inneres schließt sich hierbei weiterhin grundsätzlich den Erfahrungen der KGSt an, die der Auffassung ist, dass sich eine gemeinsame Vergabe von Unterhalts- und Glasreinigung bewährt hat. Dies vereinfacht insbesondere das Ausschreibungs-, Vergabe- und Abrechnungsverfahren, da es nur einen Vertragspartner gibt.

Soweit dies allerdings im Einzelfall sinnvoll und wirtschaftlich

­ auch für den Betrieb und die Verwaltung des Dienstgebäudes ­ erscheint, wird das Landesverwaltungsamt eine getrennte Ausschreibung der Glasreinigungsarbeiten veranlassen. Somit ist in der Praxis die größtmögliche Flexibilität mit optimalen Rationalisierungserfolgen möglich.