Sozialhilfe
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
325 Bei der weit überwiegenden Zahl ordnungsbehördlicher Bestattungsfälle besteht nach § 16 Bestattungsgesetz grundsätzlich keine Verpflichtung Berlins, für die Bestattungskosten (endgültig) aufzukommen. Es geht also nicht nur um ein formales Zuständigkeitsproblem oder allein um die zutreffende Rechtsgrundlage. Da eine Erbausschlagung den Hinterbliebenen nicht von seiner öffentlich-rechtlichen Bestattungspflicht (T 323) entbindet, hat das Bezirksamt die Bestattungskosten von ihm zu erheben, wenn es für die Bestattung gesorgt hat. In den „echten" Fällen von Anträgen auf Bestattungskostenübernahme nach § 15 BSHG durften Bewilligungen nur ausgesprochen werden, soweit die Anspruchsvoraussetzung der Unzumutbarkeit vorlag (vgl. T 322). Diese Prüfung unterließen die Sozialämter aber häufig oder begnügten sich mit unbewiesenen Behauptungen.
Zu T 325:
Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen kann die Einschätzung des Rechnungshofs, dass bei der Mehrzahl von ordnungsbehördlichen Bestattungen gemäß § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz keine Verpflichtung des Landes Berlin besteht, endgültig für die Bestattungskosten aufzukommen, nicht nachvollziehen, weil sie nicht belegt wird und damit pauschal erfolgt.
Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen teilt die Auffassung des Rechnungshofs, dass eine Erbausschlagung den Hinterbliebenen (Bestattungspflichtigen) nicht von seiner Bestattungspflicht gemäß § 16 Abs. 1 Bestattungsgesetz entbindet. Hat das Bezirksamt in diesem Fall für die Bestattung gesorgt, ist ein Erstattungsanspruch gegenüber dem Bestattungspflichtigen gemäß § 15 Abs. 2 Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz Berlin (ASOG Bln) geltend zu machen. Die im Anschluss an diese Fallkonstellation vom Rechnungshof vertretene Rechtsauffassung, dass in Fällen von § 15 BSHG nur die Zumutbarkeit der Kostenübernahme zu prüfen ist, kann die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen nicht teilen. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 15 BSHG sind erfüllt (vgl. T 322), wenn der Antragsteller Kostenpflichtiger ist, ihm die Kostenübernahme nicht zugemutet werden kann und die Kosten erforderlich sind.
Die Zumutbarkeit ist nach den allgemeinen Grundsätzen des Einkommens- und Vermögenseinsatzes gemäß §§ 79 und 88 BSHG zu prüfen. Darüber hinaus ist die soziale Nähe des Verstorbenen zu dem Verpflichteten in die Zumutbarkeitsprüfung einzubeziehen. Dabei ist sowohl der Grad des Verwandtschaftsverhältnisses als auch das persönliche Verhältnis zu Lebzeiten zum Verstorbenen zu berücksichtigen.
Die Bezirke haben die Würdigung des Rechnungshofs, wonach die Ämter eine Zumutbarkeitsprüfung unterlassen haben und sich mit unbewiesenen Behauptungen begnügten, nicht bestätigt.
Die Sozialämter haben sich nur teilweise und dabei nicht immer ausreichend bemüht, nachträglich Ersatz für die übernommenen Bestattungskosten zu erhalten. Sie unterließen Nachforschungen nach weiteren Verpflichteten, und zwar selbst dann, wenn es sich um verstorbene Sozialhilfeempfänger handelte und die Hilfeakten hierzu Angaben enthielten.
Die Sozialämter haben oft keine Auskünfte eingeholt, ob der Nachlass nicht doch wenigstens teilweise zur Deckung der Bestattungskosten ausreichte. Vereinzelt blieben sogar Aufforderungen des Nachlasspflegers, Ansprüche gegenüber dem Nachlass anzumelden, unbeachtet. Teilweise sind die Sozialämter auch Sterbegeldansprüchen nach §§ 58, 59 SGB V gegen Krankenkassen nicht nachgegangen oder haben bei Nichtbeantwortung von Anfragen weitere Bemühungen unterlassen.
In den Fällen ordnungsbehördlicher Bestattungen soweit sie überhaupt als solche erkannt wurden unterblieben Leistungsbescheide gegenüber den Bestattungspflichtigen, weil die Rechtsgrundlage für deren Heranziehung zu den Kosten unbekannt war. § 16 Abs. 4 Bestattungsgesetz führt nur aus, eine auf Gesetz oder Rechtsgeschäft beruhende Verpflichtung, die Kosten der Bestattung zu tragen, werde durch dieses Gesetz nicht berührt. Die für Soziales zuständige Senatsverwaltung sollte darauf hinwirken, dass diese Vorschrift um einen Hinweis auf § 15 Abs. 2 ASOG Bln ergänzt wird. Auf entsprechenden Hinweis des Rechnungshofs hat sie nunmehr durch Schreiben an alle Bezirksämter auf diese Rechtslage hingewiesen.
Zu T 326:
Die Vorwürfe des Rechnungshofs gegenüber den Bezirken bezüglich der Kostenerstattung, der Ermittlung von Angehörigen oder Dritten sowie zur Prüfung der Zumutbarkeit der Kostentragung, wurden von den Bezirken mehrheitlich nicht bestätigt (vgl. T 321 und 324). Dies gilt ebenso für den Vorwurf der unterbliebenen Leistungsbescheide gegenüber den Bestattungspflichtigen.
Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen wird die Empfehlung des Rechnungshofs umsetzen und die Ausführungsvorschriften über Bestattungskosten in der Sozialhilfe (§ 15 BSHG) und nach § 16 Abs. 3 des Bestattungsgesetzes (AV-Bestattung) um eine Regelung ergänzen, welche die Rechtsgrundlage zur Geltendmachung von Erstattungsansprüchen der Bezirke in den Fällen des § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz beinhaltet.
Hauptursache für das fast durchgängig fehlerhafte Verwaltungshandeln sind die fehlenden Rechtskenntnisse sowohl von Sachbearbeitern als auch von Leitungskräften. Ihnen war häufig der Unterschied zwischen den ordnungsrechtlich zu behandelnden Bestattungen und den sozialhilferechtlichen Bestattungskostenübernahmen nicht geläufig. Sie fassten § 15 BSHG fälschlich als eine die Bestattung gewährleistende Sachleistungsnorm zugunsten des Toten auf. Maßgebliche Verantwortung für das fehlerhafte Verwaltungshandeln der Bezirksämter trägt aber auch die für Soziales zuständige Senatsverwaltung. Ihre Ausführungsvorschriften über Bestattungskosten in der Sozialhilfe (§ 15 BSHG) vom 17. November 1976 enthielten keinen Hinweis auf die Zuständigkeit der
Zu T 327:
Die Bezirke haben mehrheitlich die Einschätzung des Rechnungshofs nicht geteilt, dass die Umsetzung von § 15 BSHG und § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz fast durchgängig mit fehlerhaftem Verwaltungshandeln einherging. Die Bezirke haben hingegen zum Teil Defizite bei der differenzierten Anwendung von § 15 BSHG und § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz eingeräumt. Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen hält den Vorwurf des Rechnungshofs für verfehlt, da die AV-Bestattung vom 17. November 1976 bereits 1993 durch die damalige Senatsverwaltung für Soziales aufgehoben und durch eine neu gefasste Verwaltungsvorschrift (AV-Bestattung vom 28. Januar 1993) ersetzt worden ist.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
Ordnungsbehörden für Bestattungen, obwohl das Bestattungsgesetz bereits vom 2. November 1973 datiert. Im Jahre 1985 wurde die Senatsverwaltung von einigen Bezirksämtern auf diesen Missstand hingewiesen. Ungeachtet dessen hat sie die Bezirksämter im Dezember 1987 gebeten, bis zum Erlass neuer Ausführungsvorschriften weiterhin nach den 1986 außer Kraft getretenen alten Vorschriften zu verfahren.
Erst im Jahre 1993 erließ die Senatsverwaltung neue Ausführungsvorschriften über Bestattungskosten in der Sozialhilfe (§ 15 BSHG) und nach § 16 Abs. 3 des Bestattungsgesetzes.
Diese gehen aber auf das Verhältnis der unterschiedlichen Rechtsgrundlagen zueinander nicht ausreichend ein, sondern enthalten sogar Regelungen, die der Rechtslage widersprechen. So wird zu § 15 BSHG bestimmt, dass die Bestattung grundsätzlich von dem Träger der Sozialhilfe in Auftrag gegeben werden soll, obwohl diesem allenfalls die Übernahme der Bestattungskosten obliegt (T 324). Für Bestattungen nach § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz nennen die Ausführungsvorschriften nicht die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Kosten (§ 15 Abs. 2 ASOG Bln). Anstelle der Bestattungspflichtigen nach § 16 Abs. 1 Bestattungsgesetz werden als Kostenschuldner fälschlich Erben und Unterhaltsverpflichtete genannt. Es fehlt auch jeglicher Hinweis darauf, dass entsprechend ordnungsrechtlichen Grundsätzen zunächst eine Aufforderung an die Bestattungspflichtigen ergehen muss, ihrer Pflicht nachzukommen. Hierauf kann nur in Eilfällen oder bei Verweigerung verzichtet werden. Die Senatsverwaltung bestreitet Unklarheiten und beruft sich bei der Auftragsvergabe auf Gründe der Praktikabilität. Diese Argumentation überzeugt schon angesichts der festgestellten Mängel im Verfahren der Bezirksämter nicht. Wie die Stellungnahmen der geprüften Bezirke zeigen, werden die Ausführungsvorschriften auch dort als unzureichend angesehen. Auch müssen Praktikabilitätsargumente hinter gesetzlichen Regelungen zurückstehen.
Zu T 328:
Die Aussage des Rechnungshofs, dass die durch die damalige Senatsverwaltung für Soziales 1993 erlassene AV-Bestattung nicht ausreichend auf das Verhältnis der unterschiedlichen Rechtsgrundlagen eingeht, trifft nur bedingt zu. In der AV-Bestattung wird nach Abschnitten untergliedert die Fallgruppe der Leistungen nach § 15 BSHG und nach § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz sowie deren Durchführung im Land Berlin umfassend geregelt.
Die Aussage des Rechnungshofs, wonach die AV-Bestattung Regelungen enthält, die der Rechtslage widersprechen, ist unzutreffend. Zur Begründung führt der Rechnungshof an, dass die AV bestimmt, dass in den Fällen des § 15 BSHG grundsätzlich der Träger der Sozialhilfe die Bestattung in Auftrag geben soll, obwohl diesem nur die Übernahme der Bestattungskosten obliegt. Tatsache ist jedoch, dass die AV-Bestattung als Anlage 1 den 1992 zwischen der damaligen Senatsverwaltung für Soziales und der Bestatter-Innung von Berlin und Brandenburg/Verband Deutscher Bestattungsunternehmen vereinbarten „Rahmenvertrag über die Durchführung von Bestattungen im Land Berlin" enthält, der regelt, dass in den Fällen des § 15 BSHG die Kostenpflichtigen die Auswahl unter den zugelassenen Bestattern treffen. Zur Sicherstellung einer direkten Abrechnung zwischen den Bestattern und den Sozialämtern und damit zur Vermeidung von finanziellen Schäden für das Land Berlin, wurde mit der AV-Bestattung bestimmt, dass unabhängig vom (Bestatter-) Wahlrecht der Kostenpflichtigen grundsätzlich die Sozialämter den Bestattungsauftrag vergeben sollen. Zur Vermeidung von diesbezüglichen Unsicherheiten bei der Durchführung von § 15 BSHG wird in einer Neufassung der AV-Bestattung die Sach- und Rechtslage verdeutlicht.
Weiterhin begründet der Rechnungshof seine Aussage damit, dass in der AV-Bestattung anstelle der Bestattungspflichtigen gemäß § 16 Abs. 1 Bestattungsgesetz als Kostenschuldner fälschlich Erben und Unterhaltsverpflichtete genannt werden. Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen hat diese Aussage nicht nachvollziehen können. Der Rechnungshof verkennt angesichts der Rechtslage und ihrer Umsetzung in der AV-Bestattung, dass die Übernahme von Bestattungskosten gemäß § 15 BSHG sowie die ordnungsbehördliche Bestattung nach § 16 Abs. 3 Bestattungsgesetz auf unterschiedliche Personenkreise abstellen. Zum einen auf die nach dem BGB zum Tragen der Bestattungskosten Verpflichteten, zum anderen auf die Bestattungspflichtigen (Angehörigen). Daneben sind Fallkonstellationen denkbar, in denen der Kostenpflichtige auch der Bestattungspflichtige ist. Aus dieser Rechtslage folgt die Verpflichtung, in der AV-Bestattung auf die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und die damit zu differenzierenden Personenkreise abzustellen. Dies hat die damalige Senatsverwaltung für Soziales mit der AV-Bestattung vom 23. Januar 1993 getan. Unabhängig davon kann der ordnungsbehördlich tätig gewordene Bezirk vom Bestattungspflichtigen die Bestattungskosten nach Aufforderung verlangen. Davon unberührt bleiben Ansprüche des Bestattungspflichtigen gegenüber dem Kostenpflichtigen. Die möglichen Rechtsverhältnisse zwischen den Bezirken und den Bestattungsbzw. Kostenpflichtigen sowie die daraus erwachsenden Rechtsfolgen wird die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen in die Neufassung der AV-Bestattung einarbeiten.
Von den angeschriebenen Bezirksämtern teilen nur vier die Einschätzung des Rechnungshofs, dass die AV-Bestattung hinsichtlich der Rechtsverhältnisse zwischen den Bezirken und den Bestattungs- bzw. Kostenpflichtigen sowie den daraus erwachsenen Rechtsfolgen weiter gefasst werden muss. Die Bezirke teilen die pauschale Bewertung des Rechnungshofs nicht, dass die AV-Bestattung insgesamt als unzureichend angesehen wird.
Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats
329 In den Ausführungsvorschriften von 1993 (T 328) hat die Senatsverwaltung die Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Bestattungen in einer Anlage dargestellt. Von den insgesamt 23 Sozialämtern sind dort 16 ganz und 2 teilweise (für Bestattungen von Sozialhilfeempfängern bzw. von in Heimen Verstorbenen) als zugleich zuständig für ordnungsbehördliche Bestattungen aufgeführt, obwohl es sich hier gemäß § 18 Nr. 8
OrdZG um Ordnungsaufgaben auf dem Gebiet des Gesundheitswesens handelt. Die Zusammenlegung sozialhilferechtlicher und ordnungsrechtlicher Zuständigkeiten dürfte zu der fehlerhaften Verwaltungspraxis maßgeblich beigetragen haben (T 324).
Zu T 329:
Es wird auf die vorstehenden Ausführungen zu T 323 verwiesen.
Aufgrund der ganz überwiegend fehlerhaften Rechtsanwendung durch die Sozialämter ist bei vorsichtiger Einschätzung von einem Schaden von jährlich 500 000 DM auszugehen.
Von den insgesamt 3,5 Mio. DM für Bestattungskosten im Jahre 1998 wurden etwa zwei Drittel fälschlich der Sozialhilfe zugeordnet dies entspricht ungefähr 2 Mio. DM. In etwa der Hälfte dieser Fälle dürften mangels Bestattungspflichtiger und verwertbaren Nachlasses die Bestattungskosten vom Land Berlin ohnehin zu tragen gewesen sein. Bei den restlichen Ausgaben von 1 Mio. DM dürften 500 000 DM durch Sterbegeldansprüche und Nachlasswerte gedeckt gewesen sein, sodass die Verkennung der Rechtsgrundlage finanziell folgenlos blieb. Die verbleibenden Ausgaben von 500 000 DM wären bei vorschriftsgemäßer Bearbeitung vermeidbar gewesen. Hinzu kommen noch Ausgaben für Bestattungskostenübernahmen nach § 15 BSHG, die bei ordnungsgemäßer Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen nicht hätten geleistet werden dürfen. Insgesamt ist deshalb davon auszugehen, dass aufgrund der seit vielen Jahren fehlerhaften Rechtsanwendung in Bestattungsfällen dem Land Berlin Schäden in Millionenhöhe entstanden sind.
Zu T 330 und 331:
Die vom Rechnungshof angegebene Schadenshöhe in Millionen-Beträgen ist nach Auffassung der Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen nur vage aufgeschlüsselt und von daher nicht nachvollziehbar. Diese Auffassung wird durch die Bezirksämter bestätigt. Selbst bei einer Verkennung der Rechtsgrundlagen sind derartige Schäden zu Lasten des Landes Berlin ausgeschlossen, weil in der Regel der Bestattungspflichtige auch Kostenpflichtige ist und in jedem Fall eine Einkommens- und Vermögensprüfung nach den Grundsätzen des BSHG durch die Bezirke vorgenommen wird. Auch diese Bewertung der Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen findet durch die Bezirksämter ihre Bestätigung.
Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen hat den erweiterten Regelungsbedarf über die derzeit geltende AV-Bestattung erkannt und den Entwurf einer Neufassung erarbeitet.
Dieser Entwurf bedarf noch der Abstimmung mit der Senatsverwaltung für Inneres und den Bezirksämtern.
Die Bezirksämter haben mehrheitlich die zuständigen Ämter in Arbeitsanweisungen, Kurzinformationen bzw. durch Änderung von Vordrucken über die Rechtslage informiert und ihre zum Teil fehlerhafte Bewilligungspraxis geändert.
Der Rechnungshof beanstandet, dass die Bezirksämter seit Jahren in Bestattungsfällen die Rechtslage verkannt oder ignoriert und dadurch erhebliche Schäden für den Landeshaushalt verursacht haben. Er beanstandet ebenfalls, dass die Senatsverwaltung durch unzureichende und fehlerhafte Ausführungsvorschriften für Bestattungskostenübernahmen nach § 15 BSHG und Bestattungen nach § 16 Bestattungsgesetz hierzu maßgeblich beigetragen hat. Der Rechnungshof erwartet, dass die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen umgehend neue, der Rechtslage und den Bedürfnissen der Praxis entsprechende Ausführungsvorschriften erlässt und darin unmissverständlich auf die Trennung sozialhilferechtlicher von ordnungsrechtlichen Zuständigkeiten hinweist. Er erwartet ferner, dass die Bezirksämter durch ausreichende Schulung der Mitarbeiter und Wahrnehmung der Leitungsverantwortung für eine weitgehend fehlerfreie Verwaltungspraxis bei Bestattungsfällen sorgen. Der Schriftwechsel mit den Verwaltungen ist noch nicht abgeschlossen.
Zu T 331:
Es wird auf die vorstehenden Ausführungen zu T 330 verwiesen.
f) Erhebliche Mängel bei der Abrechnung von Sozialhilfeleistungen und unzureichende Verfolgung von Kostenerstattungsansprüchen durch das Bezirksamt Lichtenberg
Das Bezirksamt Lichtenberg, Abteilung Sozialwesen, hat für suchtmittelabhängige Bewohner der Wohneinrichtung eines Selbsthilfeträgers im Jahre 1998 Sozialhilfeleistungen von insgesamt 900 000 DM rechtswidrig ohne Prüfung der individuellen Anspruchsvoraussetzungen als Abschlagszahlungen geleistet.
Dadurch ist es zu Überzahlungen gekommen, die erst verspätet zurückgefordert wurden. Sozialhilfevorgänge waren ohne abschließende Bearbeitung auf und in Umzugskartons abgelegt.
Kostenerstattungsansprüche gegenüber anderen Sozialhilfeträgern im Umfang von einer Dreiviertelmillion DM hat das Bezirksamt erst aufgrund der Prüfung durch den Rechnungshof realisiert.
Die Senatsverwaltung für Arbeit, Soziales und Frauen hat entsprechend der Anlage 1 zum Jahresbericht des Rechnungshofs das Bezirksamt Lichtenberg um Stellungnahme ersucht.