Feuerwehr

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats zur Erfolgskontrolle machen. Die Einwände der Senatsverwaltung überzeugen nicht. Eventuell bestehende Schwierigkeiten bei Erfolgskontrollen entbinden die Senatsverwaltung nicht von der Verpflichtung, Erfolgskontrollen gemäß den Ausführungsvorschriften zu § 7 LHO durchzuführen und aus den Ergebnissen die gebotenen Konsequenzen für ihr künftiges Handeln zu ziehen.

Des Weiteren hätte die Senatsverwaltung bereits bei der Vorbereitung des ersten der insgesamt sieben Rundschreiben (T 362), die sämtlich Regelungen zur Einhaltung tarifvertraglicher Bestimmungen bei öffentlichen Bauaufträgen enthielten, die rechtlichen Rahmenbedingungen mit der gebotenen Sorgfalt prüfen müssen. Dies hat sie jedoch nicht getan. Die Senatsverwaltung musste die Rundschreiben mehrfach korrigieren. Nachdem die Senatsverwaltung erkannt hatte, dass ihre Rundschreiben keine zulässige Grundlage für die Verpflichtung zur Tariftreue waren, nutzte sie die Änderung des Vergaberechts, dafür eine gesetzliche Grundlage zu schaffen.

Der Bundesgerichtshof hält das Berliner Vergabegesetz für verfassungswidrig; er hat es deshalb dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt (Beschluss vom 18. 01. 00, BB 2000, S. 432). Die Bedenken des Bundesgerichtshofs waren absehbar.

Die Senatsverwaltung hat eingewandt, dass es sich bei diesen Maßnahmen um „politische Entscheidungen" gehandelt habe. Insbesondere bei dem Gesetzgebungsvorhaben hat sie die Verpflichtung in Frage gestellt, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gemäß Nr. 2 AV § 7 LHO auch dann durchführen zu müssen, „wenn der Landesgesetzgeber die Gesetzesbegründung zum Berliner Vergabegesetz sich zu eigen gemacht und die Fragestellung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung als solche nicht zu seiner eigenen erhoben hat". Andererseits hat sie selbst ­ zutreffend ­ festgestellt, dass „Maßnahmen" im Sinne der Nr. 2 AV § 7 LHO stets solche der Exekutive und nicht solche der Legislative sind. Insgesamt geht der Einwand der Senatsverwaltung fehl. Der Rechnungshof hat hier weder politische Zielsetzungen noch politische Entscheidungen bewertet, sondern sich ausschließlich mit dem Verwaltungshandeln der Senatsverwaltung bei der Vorbereitung eines finanzwirksamen Gesetzgebungsvorhabens auseinandergesetzt.

Der Rechnungshof beanstandet zusammenfassend, dass die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr bei der Vorbereitung des Berliner Vergabegesetzes und bei der Erarbeitung der vorangegangenen Rundschreiben zur Tariftreue bei öffentlichen Bauaufträgen regelmäßig versäumt hat, die rechtlichen Voraussetzungen umfassend zu prüfen und systematisch und sorgfältig gemäß § 7 LHO und den dazu erlassenen Ausführungsvorschriften vorzugehen. Insbesondere beanstandet der Rechnungshof, dass der Senat aufgrund der Versäumnisse und der mangelnden Sorgfalt der Senatsverwaltung dem Abgeordnetenhaus ein Gesetz zur Beschlussfassung vorgelegt hat, dessen Nutzen und Kosten die Senatsverwaltung nicht untersucht hat, über dessen Auswirkungen auf den Haushalt sie das Abgeordnetenhaus im Unklaren gelassen hat, dessen Erfolgskontrolle sie nicht vorbereitet hat und das verfassungsrechtlich äußerst zweifelhaft ist. Der Rechnungshof erwartet, dass die nunmehr für Bauen zuständige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung bei allen finanzwirksamen Maßnahmen ­ also auch bei befristeten Änderungen von Ausführungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung sowie bei der Erarbeitung und Vorbereitung von Rundschreiben und Gesetzgebungsvorhaben ­ stets gemäß den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit handelt und angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sowie Erfolgskontrollen durchführt und aus den Ergebnissen die jeweils gebotenen Konsequenzen zieht. Der Vorgang ist noch nicht abgeschlossen.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

c) Unwirtschaftliche Rahmenverträge für Bauunterhaltungsleistungen

Die Baudienststellen Berlins vergeben pro Jahr Bauunterhaltungsleistungen im Wert von etwa 250 Mio. DM auf der Grundlage von Rahmenverträgen. Diese sind aber nur für eilbedürftige und nicht vorherplanbare Reparaturen und Störungsbeseitigungen geringen Umfangs zweckmäßig und wirtschaftlich. Die Baudienststellen müssen für eine wirtschaftliche Bauunterhaltung fachgerechte Erhaltungsstrategien entwickeln und die Bauunterhaltung vorausschauend planen sowie die Bauunterhaltungsleistungen für jedes Objekt getrennt nach Fach- und Teillosen grundsätzlich öffentlich ausschreiben. Die für Bauen zuständige Senatsverwaltung für Stadtentwicklung muss für Reparaturen und Störungsbeseitigungen geringen Umfangs zweckmäßige und wirtschaftliche Rahmenverträge erarbeiten. Die damit erzielbaren Einsparungen schätzt der Rechnungshof auf jährlich zumindest 25 Mio. DM.

Der hierzu folgende Beitrag wurde federführend von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erstellt.

Zur Stellungnahme aufgefordert waren die 23 Bezirke, die Universitäten, die Berliner Feuerwehr, der Polizeipräsident sowie das Landesver-waltungsamt. Einige Antworten stehen noch aus Grundsätzlich sind alle Dienststellen bemüht, die einschlägigen Regelwerke umzusetzen. Das betrifft nicht nur die Rahmenverträge für die Bauunterhaltung (T 368 ­ T 377), sondern auch die Einhaltung der Zahlungsfristen (T 378 ­ T 383) und die Wartung und Instandhaltung von technischen Anlagen in Gebäuden (T 384 ­ T 392). 368 Über einen besorgniserregenden Rückgang der für die Bauunterhaltung eingesetzten Haushaltsmittel hatte der Rechnungshof in seinem Jahresbericht 1998 (T 263 bis 266) für den Bereich Hochbau und in seinem Vorjahresbericht (T 333 bis 339) für den Bereich Straßenbau berichtet. Obwohl immer weniger Haushaltsmittel für die Bauunterhaltung eingesetzt werden, haben die Baudienststellen Berlins (Hauptverwaltung, Bezirke, Universitäten) in den letzten Jahren trotzdem noch durchschnittlich jährlich insgesamt etwa 800 Mio. DM in allen Bereichen der Bauunterhaltung ausgegeben. Davon werden pro Jahr Bauunterhaltungsleistungen im Wert von insgesamt etwa 250 Mio. DM (etwa 30 v. H.) auf der Grundlage von Rahmenverträgen (in Berlin zumeist als Jahres-Zeitverträge bezeichnet) vergeben und abgerechnet. Die Rahmenverträge werden entweder von der für Bauen zuständigen Senatsverwaltung entsprechend der von ihr erarbeiteten und vom Senat beschlossenen Allgemeinen Anweisung für die Vorbereitung und Durchführung von Bauaufgaben Berlins (Anweisung Bau ­ ABau) geschlossen und von den Baudienststellen übernommen oder von diesen selbst nach diesen Vorgaben geschlossen. Insbesondere im Hinblick auf die Größenordnung des Auftragsvolumens und die knappen für die Bauunterhaltung zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel hat eine wirtschaftliche Ausgestaltung und Anwendung der Rahmenverträge erhebliche Bedeutung.

Zu T 368: Grundsätzlich wird von allen in diesem Zusammenhang angeschriebenen Dienststellen Berlins geklagt, dass durch den rigoros gekürzten Mittelansatz für Bauunterhaltung und Instandsetzung eine vorausschauende Planung und Erhaltungsstrategie kaum mehr möglich ist. Aufgrund dessen ist es schwer möglich, im Rahmen von öffentlichen Ausschreibungen kostengünstige Bauleistungsangebote einzuholen. Die Folge davon ist, dass die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit oft nur noch reagierend zu Rahmenvertragskonditionen gesichert bzw. gewährleistet werden kann.

Im Rahmen seiner regelmäßigen Prüfungen der Bauunterhaltung hat der Rechnungshof die Preise von Leistungen in Rahmenverträgen der Senatsverwaltung mit denen entsprechender Rahmenverträge der Humboldt-Universität zu Berlin (HU) verglichen und festgestellt, dass sich nach den Rahmenverträgen der HU beachtliche wirtschaftliche Vorteile für Berlin aufgrund insgesamt deutlich niedrigerer Preise ergeben haben. Zum Beispiel lagen Einheitspreise der Rahmenverträge der HU zwischen bis zu 35 v. H. im Gewerk „Maler- und Lackierarbeiten" und bis zu 66 v. H. im Gewerk „Gas-, Wasser- und Abwasser-Installationsarbeiten innerhalb von Gebäuden" unter den Einheitspreisen der vergleichbaren Rahmenverträge der Senatsverwaltung.

Zu T 369: Angesichts des Umfangs des zu vergleichenden Materials muss eine Beantwortung zu einem späteren Zeitpunkt in Aussicht gestellt werden. Die mögliche Differenz erklärt sich aus der unterschiedlichen Herangehensweise zur Ermittlung der für die Ermittlung maßgeblichen Preise.

Die insgesamt deutlich niedrigeren Preise der Rahmenverträge der HU sind vor allem darauf zurückzuführen, dass die Bieter bei diesen Rahmenverträgen ihre Angebotspreise als Auf- und Abgebote gemäß § 6 Nr. 2 Verdingungsordnung für Bauleistungen ­ Teil A ­ (VOB/A) nach öffentlicher Ausschreibung mit der Kenntnis abgeben, dass nur die fünf bis acht Bieter mit den annehmbarsten Angeboten Einzelaufträge erhalten werden. Die HU bildet aus diesen Angeboten Mittelpreise, auf deren Grundlage sie denjenigen der fünf bis acht Bieter freihändig Einzelaufträge erteilt, die ihre Bereitschaft erklärt haben, Aufträge zu den Bedingungen und Preisen des jeweiligen Rahmenvertrages auszuführen.

Zu T 370:

In der vorliegenden Stellungnahme der HU wurde die Ermittlung der Angebotspreise nicht weiter beschrieben. Das zitierte Auf- bzw. Abgebotsverfahren hat jedoch zur Folge, dass Bieter ­ in dem Streben, zu den preiswertesten zu gehören ­ auch tatsächliche Billigangebote (Dumping) abgeben. Damit kann nicht mehr von einer Förderung der KMU, welche bevorzugt in diesen Rahmenverträgen arbeiten, gesprochen werden.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

371 Bei den Rahmenverträgen der Senatsverwaltung findet dagegen nur scheinbar ein Wettbewerb statt, denn bei diesen geben nach einem öffentlichen Teilnahmewettbewerb von der Senatsverwaltung ausgewählte Bieter ihre Angebotspreise im Rahmen einer „freihändigen Angebotseinholung" mit der Kenntnis ab, dass die Möglichkeit, Einzelaufträge zu den Bedingungen des jeweiligen Rahmenvertrages zu erhalten, völlig unabhängig von der Höhe der Angebotspreise ist. Die Senatsverwaltung berücksichtigt bei der Festlegung der Preise in den Rahmenverträgen besonders niedrige Angebotspreise, die sie als nicht auskömmlich, oder besonders hohe Angebotspreise, die sie als stark überhöht bewertet, nicht. Sie erteilt zu den von ihr festgelegten Preisen (keine Mittelpreise) allen Bietern sowie auch allen anderen Unternehmen, die ihre Bereitschaft erklärt haben, Aufträge zu den Bedingungen und Preisen der Rahmenverträge auszuführen, freihändig Einzelaufträge.

Zu T 371:

Es ist richtig, dass durchaus Bieter später nach Ermittlung der Mittelpreise Aufträge erhalten können, deren Preise über den von Ihnen selbst abgegebenen Preisen liegen. Ein Wettbewerb ist trotzdem nicht ausgeschlossen, da ja den Bewerbern bekannt ist, dass überhöhte bzw. niedrige Preise ausgeschieden werden.

Dieses Verfahren im Gegensatz zum Auf- und Abgebot der HU zwingt die Bieter jedoch nicht zur Abgabe von Dumpingpreisen.

Die derzeitigen Rahmenverträge ­ sowohl die der Senatsverwaltung als auch die der HU ­ sind darüber hinaus auch aus folgenden Gründen unwirtschaftlich: Rahmenverträge sind nur für eilbedürftige, im Einzelfall nicht vorhersehbare und nicht vorherplanbare, insgesamt aber regelmäßig vorkommende Reparaturleistungen und Leistungen für Störungsbeseitigungen geringen Umfangs zweckmäßig. Dementsprechend wurden Rahmenverträge ursprünglich häufig auch als Hausmeisterverträge bezeichnet. Die derzeitigen Rahmenverträge umfassen dagegen nahezu alle gängigen Leistungen und Gewerke für die Bauunterhaltung und damit ganz überwiegend vorhersehbare und planbare Leistungen, die bei fachgerechter Erhaltungsstrategie und vorausschauender Bauunterhaltungsplanung für jedes Objekt getrennt nach Fach- und Teillosen gemäß § 55 LHO grundsätzlich öffentlich auszuschreiben wären. In den Leistungsverzeichnissen der Rahmenverträge wird jeder Leistung der Mengenansatz 1 zugrunde gelegt. Da insbesondere die Losgröße und die Menge ­ vor allem wegen der einzurechnenden Gemeinkosten ­ einen ganz erheblichen Einfluss auf die Höhe der Preise haben, wirkt sich der Mengenansatz 1 grundsätzlich preissteigernd aus. Dem tragen die Rahmenverträge zwar durch Preisabschläge für größere Aufträge und die Begrenzung ihrer Anwendbarkeit auf maximal zulässige Auftragshöhen Rechnung. Die maximal zulässigen Werte der Einzelaufträge ­ bei Hochbaumaßnahmen 30 000 DM, bei Tiefbaumaßnahmen 50 000 DM ­ sind aber viel zu hoch und widersprechen deutlich der Tatsache, dass Rahmenverträge grundsätzlich nur für kleinere Reparaturen und Störungsbeseitigungen zweckmäßig sind. Darüber hinaus sind die maximal zulässigen Auftragshöhen für die einzelnen Gewerke zu undifferenziert.

Kleinere Reparaturen und Störungsbeseitigungen können z. B. im Gewerk „Elektrische Kabel- und Leitungsanlagen in Gebäuden" nur äußerst selten einen derartigen Umfang haben, während dies im Gewerk „Dachdeckungs- und Dachabdichtungsarbeiten" ­ z. B. zur Beseitigung von Sturmschäden ­ eher möglich ist.

Zu T 372:

Die HU verweist in ihrem Schreiben darauf, dass Rahmenverträge tatsächlich nur im Zusammenhang mit nicht vorhersehbaren eilbedürftigen Reparaturleistungen und Störungsbeseitigungen herangezogen werden und schlägt sogar vor, diesen Umfang noch zu reduzieren. An der HU besteht die Auflage, Rahmenverträge generell nicht im Zusammenhang mit geplanten Investitions- bzw. Bauunterhaltungsmaßnahmen anzuwenden.

Entsprechend den Empfehlungen der Senatsverwaltung wurde die Höhe der Einzelaufträge seit April 1999 bereits für alle Gewerke auf 20 TDM gesenkt.

Zu kleine Lose führen in der Regel zu einem erhöhten Gemeinkostenanteil, wodurch sich die Auftragssummen wiederum erhöhen.

Die in der Senatsverwaltung bestehende Festlegung der höchst zulässigen Auftragswerte für Einzelaufträge bei Hochbaumaßnahmen mit 50 TDM und bei Tiefbaumaßnahmen mit 30 TDM bedeuten nicht, dass in der Praxis diese Summen immer ausgeschöpft werden. In der Regel bewegen sich diese Auftragssummen undifferenziert unterhalb des Limits.

Der Rechnungshof hat immer wieder Verhaltensweisen bei der Anwendung der Rahmenverträge festgestellt, die deren Unwirtschaftlichkeit noch verstärken:

- Baudienststellen verteilen häufig Bauunterhaltungsleistungen an einem Objekt mit einem höheren als dem maximal zulässigen Auftragswert auf mehrere Einzelaufträge (Kettenaufträge) und vergeben darüber hinaus Bauleistungen zu den Bedingungen der Rahmenverträge auch bei umfangreichen Erweiterungsbauten und Umbauten. Die Überschreitung der maximal zulässigen Höhen für Einzelaufträge sowie die Anwendung der Rahmenverträge bei Baumaßnahmen, die nicht ausschließlich der Bauunterhaltung zuzuordnen sind, ist äußerst unwirtschaftlich, da Struktur und Preisgestaltung der Rahmenverträge auf die begrenzten Auftragshöhen und die besonderen Gegebenheiten bei Reparaturen und Störungsbeseitigungen geringen Umfangs ausgerichtet sind.

Zu T 373 und 374:

Aus dem überwiegenden Teil der Stellungnahmen der Baudienststellen der Bezirke und anderen öffentlichen Einrichtungen ist zu ersehen, dass Rahmenverträge tatsächlich nur ihrem zugedachten Zweck nach verwendet werden.

Dabei werden keine Kettenaufträge vergeben und eine Splittung in Aufträge unterhalb der höchst zulässigen Auftragswerte wird verneint. Stundenlohnarbeiten werden, wenn überhaupt angewendet, als absolute Ausnahmen vergeben.

Eine Überschreitung der zulässigen Höhe von erteilten Aufträgen haben die Baudienststellen verneint, dagegen wurde die Inanspruchnahme von Nachlässen von den Beteiligten bestätigt.