Produktgruppenhaushalt

Der Senat stellt daher seit 2000 für jedes Haushaltsjahr für Land und Stadt einen gemeinsamen Produktgruppenhaushalt auf, der von der Bürgerschaft beschlossen wird. Darin werden die kameralen Finanzdaten (wie Einnahmen und Ausgaben) mit Personaldaten und Leistungszielen und sonstigen Informationen aufgabenbezogen verknüpft. Anhand der Informationen über das Zusammenwirken von Leistungszielen und Finanzdaten sollen die Ressorts ihre Aufgaben steuern.

Der Produktgruppenhaushalt ist sowohl hinsichtlich der Ressourcen als auch der Leistungen Grundlage für das Controlling. Die beiden klassischen kameralen Haushalte für Land und Stadt sind für die strategische Steuerung kaum bedeutend. Sie sind aber erforderlich, um den Vorgaben der LHO nachzukommen.

Der Produktgruppenhaushalt ist pyramidenartig in drei Steuerungsebenen gegliedert. Im Doppelhaushalt 2006/2007 sind 191 Produktgruppen als unterste Ebene ausgewiesen. Sie sind zu 64 Produktbereichen und die wiederum zu 23 Produktplänen zusammengefasst.

Untersuchte Fragestellung - Mit dem Produktgruppenhaushalt und dem damit einhergehenden Berichtswesen sollte ein transparentes Informations- und Entscheidungssystem entstehen. Parlament, Senat und Ressorts sollten outputorientiert wirksamer planen, steuern und kontrollieren können.

Der Rechnungshof hat untersucht, ob dieser Anspruch hinreichend erfüllt ist. Hierzu hat er die Produktgruppenhaushalte der Jahre 2006/2007 unter folgenden Gesichtspunkten ausgewertet:

· Inwieweit sind die politischen Vorgaben im Produktgruppenhaushalt durch Ziele und Kennzahlen abgebildet?

· Haben die Ressorts aus den politischen Vorgaben die richtigen Ziele und Kennzahlen gebildet?

· Sind die Ziele konkret beschrieben, messbar und vom jeweiligen Verantwortlichen beeinflussbar?

Produktgruppenhaushalt: Leistungsziele sind Kernstück

Leistungsziele flächendeckend beschreiben - Das Parlament hat Vorgaben und Leistungsaufträge definiert. Sie sollen im Idealfall die Ziele widerspiegeln, die im Vollzug der beschlossenen Haushalte erreicht werden sollen. Die Ressorts haben in den Produktplänen die für die parlamentarische Steuerung wesentlichen langfristigen strategischen Zielvorgaben und die Ziele und Strategien für den jeweiligen Aufstellungszeitraum abzubilden. Neben den eigenen Strategien der Ressorts sollen gemäß den Bearbeitungshinweisen zur Haushaltsaufstellung 2006/2007 insbesondere die wesentlichen gesetzlichen Vorgaben, die maßgeblichen Vorgaben aus der Koalitionsvereinbarung für die 16. Wahlperiode und die produktplanrelevanten Beschlüsse der Bremischen Bürgerschaft, des Senats sowie von Ausschüssen/Fachdeputationen etc. dargestellt werden.

Diese Vorgaben sollen dann in den Zielen der zugeordneten Produktbereiche und -gruppen konkretisiert werden. Wichtig ist dabei, dass mit Hilfe von Kennzahlen und Indikatoren überprüft werden kann, ob diese Ziele erreicht werden.

Die Ressorts hatten von Anfang an Schwierigkeiten, Leistungsziele zu beschreiben. Der Senat hat sie daher zur Aufstellung der Haushaltsentwürfe 2002/2003 aufgefordert, auf der Ebene der Produktbereiche die Ziele, die Perspektiven und die angestrebten Wirkungen konkret darzustellen. Darin sollte sich das strategische Verwaltungshandeln zeigen. Ergänzend hierzu sollten die Ressorts erstmalig zum Doppelhaushalt 2004/2005 Zielvorgaben, Strategien und Perspektiven auf der Ebene des Produktplans bilden.

Der aktuelle Produktgruppenhaushalt zeigt weiterhin Defizite. Die folgende Tabelle verdeutlicht das:

Zielvorgaben im Doppelhaushalt 2006/2007

Steuerungsebene Anzahl von Produktpläne ohne langfristige strategische Zielvorgaben

Produktpläne ohne Ziele und Strategien für den Aufstellungszeitraum

Produktbereiche ohne konkretisierte strategische Ziele für den Aufstellungszeitraum

Produktgruppen ohne konkretisierte Aufträge/Ziele/Perspektiven

Für 3 der 23 Produktpläne sind weder strategische Zielvorgaben noch Ziele und Strategien für den Aufstellungszeitraum ausgewiesen worden. Unvollständig sind insbesondere die Produktplan- und -bereichsblätter ausgefüllt, bei denen der Produktplan nur einen Produktbereich und eine Produktgruppe hat. Einige Ressorts haben zwar auf den Ebenen Produktplan und -bereich Ziele formuliert, aber nicht für dazugehörige Produktgruppen. Bei den neun Produktgruppen, in denen konkretisierende Aufträge, Ziele und Perspektiven fehlen, handelt es sich überwiegend um die Produktgruppen Senatorische Angelegenheiten. Hier ist es erfahrungsgemäß grundsätzlich schwierig, entsprechende Angaben zu machen.

Der Rechnungshof hat den Senator für Finanzen als Querschnittsressort für Haushaltsfragen gebeten, darauf zu drängen, dass bei der nächsten Haushaltsaufstellung alle Ressorts für ihre Produktpläne und -bereiche strategische Zielvorgaben und Ziele für den Aufstellungszeitraum abbilden. Das gilt auch für die Produktgruppen.

Hier sind Aufträge, Ziele und Perspektiven zu formulieren.

Der Rechnungshof ist sich dabei durchaus bewusst, dass sich nicht alle Leistungen quantifizieren lassen. Andererseits gilt: Es gibt keine Einheit ohne quantifizierbare Leistungen.

Der Senator für Finanzen hat zugesagt, er werde die Anmerkungen des Rechnungshofs bei der nächsten Haushaltsaufstellung berücksichtigen.

Leistungsziele konkret beschreiben - Die Steuerung des Verwaltungshandelns mit Hilfe des Produktgruppenhaushalts soll im Sinne der Output-Orientierung (s. Tz. 162) gewährleisten, dass die gewünschten Ziele erreicht werden. Unabdingbar dafür sind auf der operativen Ebene (s. Tz. 167) Ziele, die konkret formuliert, messbar und umsetzbar sind. Ziele sind dann konkret beschrieben, wenn sie klar erkennen lassen, was gewollt ist.

Die Ressorts haben Ziele formuliert, die eine sehr unterschiedliche Qualität haben. Zwar haben sie die vom Senat übernommenen Beschlüsse zu den Koalitionsvereinbarungen berücksichtigt; diese sind i. d. R. aber abstrakt beschrieben. Gleiches gilt für die Ziele, die häufig einer Aufgabenbeschreibung des Ressorts gleichen. Beispiele hierfür sind: Sicherstellung der Personalhaushalte, Gewährung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Aufrechterhaltung des Schulbetriebs.

- Viele der in den Produktgruppenhaushalten genannten Ziele geben nur die grobe Zielrichtung vor. Durch so beschriebene Ziele können Parlament und Verwaltung vielfach nicht beurteilen, ob sie erfolgreich sind oder waren. Das kann dazu führen, dass

· Schwachstellen und Verbesserungsmöglichkeiten nicht erkannt werden oder nicht erkennbar sind,

· die Leistungen Mängel aufweisen,

· die mit dem Ziel verfolgte Wirkung nicht erreicht wird und

· unwirtschaftlich gesteuert und gehandelt wird.

Die Ziele müssen messbar und die Zielerreichung von dem jeweiligen beeinflussbar sein. Bei der konkreten Beschreibung sind sachliche, zeitliche und örtliche Aspekte zu berücksichtigen. Ein Beispiel hierfür ist etwa das vom Produktplan 24 Hochschulen und Forschung formulierte Ziel: Entwicklung Bremens zu einer der zehn leistungsstärksten Wissenschaftsregionen in der Bundesrepublik bis 2010.

- Die Ziele sind anschließend intern nach ihrer Bedeutung in eine Rangfolge zu bringen und entsprechend zu verfolgen. Unterjährige Planungen und Beschlussvorschläge, die Ziele enthalten, sind dabei zu berücksichtigen.

Der Rechnungshof bittet die Ressorts und Deputationen, durch Workshops und gezielte Informationsgespräche Ziele zu entwickeln und zu beschreiben. Dabei sollte das Finanzressort die Ressorts und Deputationen unterstützen.

Das Finanzressort hat das zugesagt.

Kennzahlen in allen Produktbereichen und -gruppen bilden - Von Art und Qualität der Ziele ist es abhängig, ob Leistungskennzahlen gebildet werden können. Kennzahlen als Indikatoren sind wichtig, weil mit ihnen gemessen werden kann, in welchem Maß das Ziel erreicht worden ist. Insoweit sollen die im Produktgruppenhaushalt abgebildeten Kennzahlen die Verantwortlichen bei der ergebnisorientierten Steuerung unterstützen.

Die Ressorts haben ihre Ziele im Produktgruppenhaushaushalt größtenteils sehr abstrakt beschrieben, so dass sich ihnen nur schwer Leistungskennzahlen zuordnen lassen. Der Erfolg des Verwaltungshandelns ist somit häufig nicht messbar. Es ist nicht möglich zu steuern. Die Ressorts haben in etwa jedem fünften Produktbereich und etwa jeder dritten Produktgruppe keine Leistungskennzahlen gebildet. Kaum anzutreffen sind im Produktgruppenhaushalt zudem überörtliche Kennzahlen, z. B. aus kommunalen Vergleichsringen oder Städtevergleichen (Benchmarks). Das Gleiche gilt für Angaben aus der Kosten- und Leistungsrechnung.

Für die nächste Haushaltsaufstellung muss angestrebt werden, in allen Produktbereichen und -gruppen Kennzahlen abzubilden. Der Rechnungshof empfiehlt zu prüfen, ob aus dem vom Finanzressort vorgelegten Benchmarking-Bericht 2006

Ziele und Kennzahlen in den Produktgruppenhaushalt übernommen werden können.

Für die Steuerungsebenen (s. Tz. 167) ist nicht die Quantität, sondern die Qualität der gebildeten Kennzahlen wichtig. Die Ressorts haben als Kennzahlen überwiegend Grundzahlen gebildet. Sie können nicht weiter aufgeschlüsselt werden; sie stellen i. d. R. eine absolute Zahl dar. Beispiele hierfür sind: Zahl der Theaterbesucher, Zahl der Schüler und Schülerinnen, eingegangene Anträge, bearbeitete Anträge.

Mit den Grundzahlen wird über den Umfang der erbrachten Leistung berichtet und weniger über die erzielte Wirkung. Mit ihnen kann häufig nicht direkt gemessen werden, ob das angestrebte Ziel erreicht worden ist oder erreicht werden kann.

Sie sind somit nur eingeschränkt für die Steuerung brauchbar.

Gegenwärtig kann nicht beurteilt werden, welche Wechselwirkungen es hat, wenn sich entweder die Leistungen oder die dafür eingesetzten Ressourcen ändern. Ziele und Kennzahlen müssen stärker verknüpft werden. Die Ressorts sollten noch mehr Kennzahlen bilden, die sich auf die Ziele und die hierfür zugewiesenen Ressourcen beziehen und mit denen sie die gewünschte Wirkung messen können.