Beschafft worden sind Einzel oder Mehrplatzlizenzen in verschiedensten Produktversionen und zu unterschiedlichsten Preisen
343 Das Finanzressort beschafft landesweite Lizenzen für Softwareprodukte wie SAP.
Für einzelne Produkte, die über diesen Rahmen hinausgehen, müssen die Beschaffungsstellen selbst herausfinden, ob bereits und zu welchen Konditionen Lizenzen eines bestimmten Herstellers erworben worden sind oder ob ggf. bereits ein Rahmenvertrag besteht. Übergreifende Informationsquellen liegen nicht vor.
Die Organisationseinheiten holen hierüber Informationen auch nicht ein.
Ein Produkt haben z. B. elf Dienststellen aus fünf verschiedenen Ressorts beschafft.
Es sind lt. den Antworten insgesamt 181 Lizenzen erworben worden. Beschafft worden sind Einzel- oder Mehrplatzlizenzen in verschiedensten Produktversionen und zu unterschiedlichsten Preisen. Drei Dienststellen haben das Produkt über den Rahmenvertrag des Öffentlichen Dienstes bezogen, den der Hersteller deutschlandweit anbietet. Ein Eigenbetrieb hat beschafft, ohne auszuschreiben. Zwei Hochschulen haben das Produkt als Forschungs- und Lehre-Lizenz erworben. Bei vier Dienststellen haben dazu Angaben gefehlt. Der Hersteller bietet zusätzliche Rabattstaffeln für den öffentlichen Dienst an.
Da Informationen über besonderen Software-Bedarf nicht zentral zusammengeführt werden, geht der Rechnungshof davon aus, dass mögliche Rabattstaffeln nicht ausgenutzt werden.
Lizenzdaten mit Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen und Anlagenbuchhaltung nicht abstimmbar - Die in den Fragebogen aufgeführten Einzelposten zu Lizenzen hat der Rechnungshof in vielen Fällen nicht mit den Buchungen im Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (HKR) abstimmen können: Beträge haben nicht übereingestimmt oder haben sich nicht an den angegebenen Stellen der Buchhaltung befunden. Vielfach enthielten die Antworten keine Betragsangaben, sondern nur den Hinweis, dass es zu aufwendig sei, diese Angaben zu ermitteln.
Die Einzelposten haben sich größtenteils auch nicht mit der SAP-Anlagenbuchhaltung abstimmen lassen. Die Stellen haben in den Fragebogen vielfach Software-Bestände angegeben, die in der Anlagenbuchhaltung nicht enthalten waren. Obwohl die beschaffte Software den Anschaffungswert von 410 überstieg, ist sie nicht aktiviert worden. Dagegen sind vereinzelt Software-Bestände in der Anlagenbuchhaltung aktiviert worden, die die Organisationseinheiten nicht angegeben hatten.
Der Rechnungshof hat festgestellt, dass Angaben zu Kosten und Zahl der Lizenzen in den Fragebogen nicht vollständig waren.
Fast durchgängig haben die Organisationseinheiten die beschafften Lizenzen nicht auf aussagefähigen Konten (z. B. Kosten für Lizenzen) gebucht. Stattdessen haben sie diese im Regelfall verteilt auf verschiedene Konten wie Erwerb von ADVGeräten und Geschäftsbedarf oder Reparaturen/Wartung und Geräte und Ausstattungen gebucht. Auswertungen über Lizenzkosten sind daher aufwendig und fehlerbehaftet gewesen. Dies war auch ein Grund dafür, dass die Kostenangaben in den Fragebogen teilweise gefehlt haben oder erkennbar unvollständig waren.
Örtliche Erhebungen - Der Rechnungshof hat bei seinen örtlichen Erhebungen festgestellt, dass
· Bestandsverzeichnisse zum Teil nicht oder unvollständig geführt worden sind (Lizenznachweise sind nicht erfasst worden, Angaben zu den Kosten haben gefehlt, eine Zuordnung zu den Geräten ist vielfach nicht möglich gewesen, s. Tz. 332),
· ein Vermögensnachweis gemäß § 73 LHO teilweise nicht vorhanden und die Anforderungen an eine ordnungsmäßige IT-Dokumentation nicht erfüllt waren und
· Über- und Unterlizenzierungen bestanden haben, da zum Teil keine aussagefähigen Angaben für eine Kontrolle vorhanden waren oder zum Teil eine regelmäßige Kontrolle der verfügbaren Daten gefehlt hat.
Die derzeitige Struktur und Praxis der Verwaltung von Softwarelizenzen birgt für die Freie Hansestadt Bremen finanzielle und rechtliche Risiken.
Zusammenfassende Darstellung der Schwachstellen - Bei der Verwaltung von Softwarelizenzen bestehen erhebliche Defizite. Gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit nach § 7 LHO wird verstoßen:
· Einerseits werden mehr Lizenzen als erforderlich, andererseits weniger Lizenzen als notwendig beschafft.
· Rabattstaffeln oder Rahmenverträge werden nicht optimal genutzt.
· Auswertungen über Lizenzkosten sind aufwendig und fehlerbehaftet.
Die Verzeichnisse über die Softwarelizenzen sind sofern vorhanden überwiegend lückenhaft. Daher ist es nicht möglich, das Vermögen nachzuweisen (§ 73 LHO). Die Anforderungen an eine ordnungsmäßige IT-Dokumentation werden nicht erfüllt. Ob die Lizenzbedingungen eingehalten werden, kann nicht nachgewiesen werden.
Es sind keine gesicherten Aussagen darüber möglich,
· über welche Nutzungsrechte Bremen verfügt,
· welche Software in welchem Umfang genutzt wird,
· über welche nicht oder nicht mehr genutzten Lizenzen Bremen verfügt und
· wie hoch die für Softwarelizenzen angefallenen Kosten sind.
5 Empfehlung: Lizenzmanagement einführen - Der Rechnungshof hat empfohlen, ein zentrales Lizenzmanagement beim Finanzressort einzuführen. Nur so kann Bremen
· verfügbare und genutzte Lizenzen laufend überwachen,
· verschiedene Lizenzmodelle und dienststellenübergreifende Nutzungsrechte abbilden,
· die Weitergabe von Lizenzen (ressortübergreifender Lizenzpool) koordinieren,
· Bedarfsanalysen durchführen,
· Kostentransparenz schaffen und
· Rahmenverträge sowie Landeslizenzen optimal nutzen.
Für ein wirksames zentrales Lizenzmanagement ist es unerlässlich, ressortübergreifend die Bestände der Lizenzen aufzunehmen. Nur dann kann ermittelt werden, für welche Software welche Lizenzen bestehen und ob es Über- oder Unterlizenzierungen gibt. Die Bestandsaufnahme muss Grundlage für die Analyse der Umverteilung von nicht mehr genutzten Lizenzen (Lizenzpool) sowie für Planungen und bedarfsgerechte Lizenzierungen sein. Zudem müssen die Organisationseinheiten und das Finanzressort entsprechende Informations- und Meldeverfahren für Bedarf und Beschaffung einrichten.
Der Rechnungshof hat empfohlen, das Lizenzmanagement in einer angemessenen Softwarelösung abzubilden.
Das Finanzressort hat den Empfehlungen zu einem zentralen Lizenzmanagement, zu Informations- und Meldeverfahren und zu einer übergreifenden Softwarelösung zugestimmt.
Denkbar sei zudem ein erweiterter Lösungsansatz: Das zentrale Lizenzmanagement würde von einer Einrichtung durchgeführt, die Leistungen auf dem Gebiet der Datenverarbeitung erbringt (Dienstleister). Sie könnte darüber hinaus Eigentümerin der Lizenzen werden. Zudem könnte Bremen auch bestehenden Rahmenverträgen dieses Dienstleisters beitreten. Über ihn könnten günstigere Konditionen für Lizenzkäufe in den Fällen erreicht werden, in denen Bremen als Nachfrager zu klein ist und daher Rahmenverträge nicht selbst aushandeln kann. Das Finanzressort hat jedoch zugestanden, es könne derzeit nicht abschließend beurteilen, inwieweit ein zentraler Dienstleister für die ganze bremische Verwaltung beim Lizenzerwerb tätig werden kann und ob ein Beitritt zu Rahmenverträgen dieses Dienstleisters möglich sei.
Das Finanzressort hat ein Konzept für den Bereich der Kernverwaltung (ohne Hochschulen, Eigenbetriebe, Sondervermögen und Eigengesellschaften) vorgeschlagen, um die Empfehlungen des Rechnungshofs umzusetzen:
· Die Ressorts sollten Ansprechpartner für das Lizenzmanagement des Ressorts benennen: Diese sollten gleichzeitig Anlaufpunkt für die Lizenzmanager der nachgeordneten Organisationseinheiten sein.
· Das Finanzressort würde die für ein angemessenes Lizenzmanagement erforderlichen Informationen in einer zentralen Datensammlung zusammenstellen. Darin sollten Informationen aus dem elektronischen Katalog (Bestellungen), aus einem datenverarbeitungsgestützten zentralen Software-Inventarisierungsverfahren, aus aktuellen Lizenzbedingungen und aus den bei Lizenzkäufen bebuchten Haushaltsstellen/Sachkonten im HKR-Verfahren zusammengeführt werden.
· Aus der zentralen Datensammlung würden die Ansprechpartner der Ressorts alle benötigten Informationen erhalten. Zudem würde die Gruppe der Lizenzverantwortlichen unter Federführung des Finanzressorts eine Bestandsübersicht erarbeiten und Entscheidungen für die Beschaffungspolitik ableiten.
Bevor das Finanzressort in ein zentrales Lizenzmanagement auch Hochschulen, Sondervermögen, Eigenbetriebe und Eigengesellschaften einbezieht, möchte es zunächst Erfahrungen innerhalb der Kernverwaltung auswerten.
Der Rechnungshof hat begrüßt, dass sich das Finanzressort seinen Empfehlungen grundsätzlich angeschlossen hat. Er hat jedoch darauf hingewiesen, dass in das zentrale Lizenzmanagement alle Ressorts, Dienststellen, Hochschulen, Eigenbetriebe, Sondervermögen und Eigengesellschaften einbezogen werden müssten, um ein optimales Lizenzmanagement für Bremen zu erreichen.
Inwiefern die künftigen Entwicklungen in Bremen zu einem zentralen Dienstleister führen werden, kann auch der Rechnungshof zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschließend beurteilen. Ebenfalls ist ungeklärt, ob der in Tz. 359 genannte zentrale Dienstleister das zentrale Lizenzmanagement als Erwerber der Lizenzen übernehmen kann. Offen bleibt auch, ob Bremen zu dessen bestehenden Rahmenverträgen beitreten kann. Der Rechnungshof hat jedoch begrüßt, dass das Finanzressort anstrebt, die Querschnittsaufgabe Lizenzmanagement zu zentralisieren. Er hat angeregt, in die zukünftigen Entwicklungen und Entscheidungen zum Thema zentraler Dienstleister das zentrale Lizenzmanagement und Rahmenvertragsabschlüsse mit einzubeziehen. Notwendig ist, dass das Finanzressort unverzüglich ein ggf. alternatives angemessenes Verfahren zum Lizenzmanagement entsprechend seinen genannten Vorschlägen (s. Tz. 360) prüft und realisiert. Dabei ist insbesondere zu untersuchen, wie eine übergreifende Softwarelösung technisch und organisatorisch angemessen umgesetzt werden kann.
Die Organisationseinheiten müssen Lizenzkosten zukünftig auf einer eindeutigen Haushaltsstelle und/oder einem eindeutigen Sachkonto buchen. Nur so können diese Kosten jederzeit auch ressortüberreifend ausgewertet werden. Ggf. müssen die Organisationseinheiten dafür sorgen, dass das Finanzressort fehlende Haushaltsstellen bzw. Sachkonten (Kosten für Lizenzen [konsumtiv], Kosten für Lizenzen [investiv]) für sie einrichtet.
Das Finanzressort hat die Vorschläge, auf eindeutigen Haushaltsstellen zu buchen, positiv aufgenommen. Es beabsichtigt, die Probleme der Buchung von Lizenzkosten im Projekt Konsolidierung und Kooperation mit den Ressorts abzustimmen.
Der Rechnungshof erwartet, dass die Organisationseinheiten die vorgeschlagene Buchungssystematik zusammen mit dem Finanzressort umsetzen.
Die Universität Bremen, die Hochschule Bremen, die Hochschule für Künste, das Studentenwerk Bremen, die Staats- und Universitätsbibliothek, das für Polar- und Meeresforschung sowie das Bildungsressort haben sich gegen ein zentrales Lizenzmanagement beim Finanzressort ausgesprochen.
Begründet haben sie dies im Wesentlichen damit, dass Anschaffungen von Software insbesondere für den Schul- und Wissenschaftsbereich flexible Einzelfallentscheidungen vorausgingen (abweichende Software-Standards, spezifische Innovationszyklen).