Hierbei handelt es sich um einen tatsächlichen Wegfall der redundanten Grundausstattungen

Bezirke

Ein nicht unerheblicher Teil der bezirklichen Einsparungen konnte durch den Abbau von Erzieherstellen auf Grund rückläufiger Belegungszahlen in den Kindertagesstätten erbracht werden. Ferner wurden 121 Mio. DM fusionsbedingt eingespart.

Hierbei handelt es sich um einen tatsächlichen Wegfall der redundanten Grundausstattungen. Weitere Einsparungen ergaben sich auf Grund rückläufiger Bauinvestitionen und Einsparungen der Überausstattung beim Hausmeisterpersonal der Kindertagesstätten. Diese Aufgabenrückgänge hatten keine Auswirkungen für den Bürger und führten nicht zu einer Arbeitsverdichtung.

Die für das Haushaltsjahr 2002 auf Grund des Senatsbeschlusses Nr. 940/01 über einen Vorschlag zur Umverteilung von bezirklichen Personalressourcen nach Wertausgleichskriterien und für einen Sparbeitrag der Bezirke beschlossenen Einsparungen von rd. 46,7 Mio. DM sollen gleichfalls nicht zu Aufgabenverdichtungen führen, da lediglich festgestellte Überausstattungen gegenüber dem Durchschnitt von 5 Bezirken unter Berücksichtigung von Wertausgleichskriterien abgebaut werden.

Punkt 2.1

Ausstattungsvergleiche der Bereiche des allgemeinen Verwaltungsdienstes und der politischen Führung Berlins mit anderen Landesverwaltungen

Der Ausstattungsvergleich stellt den Stellenbestand (Stellen und Beschäftigungspositionen ohne Wegfallvermerk) der Berliner Hauptverwaltung dem der Länder Hamburg (ohne Bezirke) und Brandenburg gegenüber. Dabei werden für das Haushaltsjahr 2001 die bundeseinheitlichen Funktionen mit den Kennzahlen 011 „Politische Führung" und 012 „Innere Verwaltung" zu Grunde gelegt; Vergleichsdaten für die im Berliner Stellenplan verwendete (Berufs-)Fachrichtung „Allgemeiner nicht-technischer Verwaltungsdienst" sind aus den anderen Bundesländern nicht verfügbar.

Die im Zuge der Verwaltungsreform in Berlin gebildeten Leistungs- und Verantwortungszentren (LuV) und Service-Einheiten (SE) sowie die Ausweisung eines gesonderten „Politisch-Administrativen Bereichs" ermöglichen eine schärfere Abgrenzung dieser beiden Funktionen gegeneinander und gegenüber den Funktionen der dort jeweils wahrgenommenen Fachaufgaben.

Da die Umstellung von den früheren verallgemeinernden auf die jetzt trennschärferen Funktionskennzahlen (FKZ) noch nicht in allen einbezogenen 35 Kapiteln der Hauptverwaltung vollzogen werden konnte, wurde für diesen Ausstattungsvergleich in einigen Fällen die vorgefundene fachbezogene FKZ durch die FKZ 011 und/oder 012 ersetzt bzw. ein Datenbestand mit ausschließlich verwendeter FKZ 011 anteilig auf die FKZ 011 und 012 aufgeteilt.

Für die Brandenburger Daten gilt noch immer die auch früher in Berlin bestehende Situation der „verallgemeinernden" Funktionskennzahl: der gesamte Stellenbestand aller Ministerien ­ von Minister/in bis Kraftfahrer/in ­ ist als „Politische Führung" ausgewiesen. Beim Vergleich hätte die Zuordnung der gesamten Stellenzahl zur FKZ 011 ein unrealistisches Bild der Brandenburger Verhältnisse vermittelt („Wasserkopf"); hier wurde unterstellt, dass die Hälfte des Stellenbestandes einer fachbezogenen FKZ zuzuordnen ist und der übrige Stellenbestand im Verhältnis 20:80 auf die Funktionen „Politische Führung" und „Innere Verwaltung" aufgeteilt werden kann.

Der Hamburger Haushaltsplan ist produktorientiert aufgebaut, die Personalausgaben werden in „Kontenrahmen für Dienstbezüge" ausgewiesen, ohne dass eine FKZ zugeordnet ist; anhand der detaillierten Darstellung zu den jeweiligen Produkten kann gleichwohl eine Zuordnung erfolgen, wodurch insbesondere Ausgliederungen möglich sind (etwa: Fuhrpark).

Im Vergleich wird deutlich, dass die Stadtstaaten gerade in den hier dargestellten Funktionskennzahlen hohe „Kosten der Kleinheit" zu tragen haben, da insbesondere der Stellenbedarf für Grundsatzangelegenheiten unabhängig vom Gesamtbestand an Personal und erst recht unabhängig von der Bevölkerungszahl ist (Stellenzahl gerundet):

Die Anlage zu Punkt 2.1 zeigt die Verteilung auf die Kapitel in den drei Ländern.

Punkt 2.2

Darstellung des ressortkonkreten Umfangs der Ausgaben, die Berlin im Zusammenhang mit Leistungs- und Programmgesetzen des Bundes bzw. Landes zu tätigen hat

Die Beantwortung der Fragestellung zu Punkt 2.2 des Berichtsauftrages erfordert umfangreiche Erhebungen und Umfragen bei allen Senatsverwaltungen. Wir bitten daher um Fristverlängerung bis zum 30. September 2001.

Punkt 2.3

Wirtschaftlichkeitsberechnung des Einsatzes von Beamten und Angestellten, die sowohl den Altersdurchschnitt der infrage kommenden Berufsgruppen des öffentlichen Dienstes als auch die Auswirkungen auf die Pensionslasten berücksichtigt

Eine konkrete Wirtschaftlichkeitsberechnung lässt sich hier wegen der Komplexität der Materie (Berücksichtigung typischer Lebensbilder in den einzelnen Laufbahngruppen, Ermittlung der daraus resultierenden Zahlungsströme, Vergleich der sich aus den Zahlungsströmen ergebenden Barwerte im jeweiligen Beschäftigungsstatus, versicherungsmathematische Berechnungen unter Berücksichtigung der Sterbetafel) nicht durchführen. Dazu müssten externe Fachkräfte (z. B. Versicherungsmathematiker) herangezogen werden. Wegen der Kürze der für den Bericht zur Verfügung stehenden Zeit, nicht zuletzt auch aus Kostengründen sowie im Hinblick darauf, dass zu diesem Thema bereits zahlreiche Gutachten vorliegen, wird davon Abstand genommen. Im Übrigen hält es der Senat angesichts der Ergebnisse dieser Gutachten auch nicht für erforderlich, eine weitere Wirtschaftlichkeitsberechnung zum Vergleich der Beamten und Angestellten vorzunehmen.

Zur nachstehenden Darlegung der Problematik wurden folgende Quellen ausgewertet:

a) Untersuchung des HWWA-Instituts für Wirtschaftsforschung für den Hamburger Senat von 1994

b) Untersuchung des Saarlandes von 1994

c) Untersuchung des Finanzministeriums von Nordrhein-Westfalen von 1994

d) Vergleichsberechnung des Finanzministeriums Baden-Württemberg (bekannt aus einer Presseerklärung vom 21. November 1994)

e) Untersuchung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom Februar 1995

f) Untersuchung des Niedersächsischen Finanzministeriums von 1995

g) Untersuchung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung vom Juni 1996

h) Gutachten des Bundesrechnungshofs vom Oktober 1996

i) Kostenvergleich Beamte/Angestellte der Deutschen Angestelltengewerkschaft vom Dezember 1994

j) Jana Ehmer: „Beamte oder Angestellte? ­ Fachbereich 1 der FHVR, Heft 69 aus 1999"

Die Kostenvergleiche stehen vor dem Hintergrund, dass sich die öffentliche Diskussion immer wieder auf die Frage konzentriert, ob die Beschäftigung von Angestellten im öffentlichen Dienst kostengünstiger ist als diejenige von Beamten. Allerdings sind rein fiskalische Kostenvergleiche zwischen Beamten und Angestellten schon angesichts der verfassungsrechtlich vorgegebenen Strukturunterschiede zwischen beiden Gruppen des öffentlichen Dienstes von nur äußerst begrenztem Aussagewert.

Da aber immer wieder ein Zusammenhang zwischen der steigenden Kostenlast der öffentlichen Hände und der Zahl der Beamten im Verhältnis zu der Zahl der Angestellten hergestellt wird, ist dieser Frage dennoch große Aufmerksamkeit einzuräumen.

Ergebnisse der Untersuchungen

Alle Berechnungsergebnisse der oben genannten Untersuchungen bestätigen, dass die Aufwendungen in der aktiven Phase für Angestellte wesentlich höher sind als für Beamte (höhere Bruttogehälter, Arbeitgeberanteile zur sozialen Sicherung), während sich das Verhältnis in der Pensionsphase umkehrt.

In absoluten Beträgen liegen die Gesamtaufwendungen in den meisten Fällen bei Beamten wegen der Kosten der Versorgung in der Regel höher.

Der Vergleich der absoluten Gesamtbeträge ist jedoch nach allen Untersuchungen nicht entscheidend. Er berücksichtigt nicht, dass die Ausgaben zu unterschiedlichen Zeitpunkten geleistet werden. Dabei liegt der Schwerpunkt der Ausgaben bei Angestellten früher als es (wegen der Pensionszahlung) bei Beamten der Fall ist. Die Gesamtausgaben werden für Angestellte in erheblich weniger Jahresraten erbracht als bei Beamten.

Zur Herstellung der Vergleichbarkeiten müssen deshalb die Gesamtaufwendungen auf den Beginn der Beschäftigung abgezinst werden (Diskontierung). Alle Vergleiche kommen zu dem Ergebnis, dass die abgezinsten Zahlungsströme für Beamte in der Regel niedriger sind als die für Lebenszeit-Angestellte. LebenszeitAngestellte sind also für den Staat teurer als Beamte. Dies liegt in der Tatsache begründet, dass es wirtschaftlich günstiger ist, einen Gesamtbetrag in rund 50 Jahresraten zu entrichten (wie beim Beamten einschließlich der Pensionsphase), als einen Gesamtbetrag in rund 30 Jahresraten entrichten zu müssen (wie bei Angestellten).

Nach allen Untersuchungen fällt der Kostenvergleich zwischen Beamten und Angestellten noch deutlicher zugunsten der Beamten aus, wenn man die unterschiedliche Besteuerung zwischen Renten und Pensionen heranzieht. Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus den Zusatzversorgungseinrichtungen des öffentlichen Dienstes werden derzeit nur mit dem so genannten Ertragsanteil, also in nur sehr beschränktem Umfang, besteuert. Demgegenüber sind Beamtenpensionen ­ abgesehen von einem Freibetrag in Höhe von monatlich 500,- DM ­ im vollen Umfang steuerpflichtig. Im Falle der Umwandlung von Beamten- in Angestelltenstellen ginge dem Fiskus somit eine beträchtliche Steuereinnahme verloren.

Außerdem erhöhen sich die Kosten für Angestellte durch die gegenläufige teilweise Steuerfinanzierung der Sozialrenten für Angestellte in Form des Bundeszuschusses zur gesetzlichen Rentenversicherung und den Anstieg der Beitragssätze zur Rentenversicherung sowie die regelmäßige Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze.

b) Bayerisches Staatsministerium der Finanzen

Nach den Untersuchungen des Bayerischen Finanzministeriums ist die Beschäftigung eines Angestellten für den Freistaat Bayern teurer als der Einsatz eines Beamten, und zwar beträgt der Mehraufwand bei

- einer Lehrerin an Volksschulen 1,21 v. H.,

- einem Lehrer an Volksschulen 5,24 v. H.,

- einem technischen Angestellten (Dipl.-Ing. grad.) 8,81 v. H.,

- einem Bezüge-Sachbearbeiter 9,73 v. H.

c) Gutachten des Bundesrechnungshofs

Der Bundesrechnungshof kommt bei seiner Untersuchung der Frage, welcher Beschäftigungsstatus unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit zweckmäßiger ist, zu dem Ergebnis, dass sich die Beschäftigung von Beamten grundsätzlich als wirtschaftlich vorteilhafter erweist.

In dem Gutachten wird im Einzelnen dargelegt, dass die Personalausgaben für Beamte während der aktiven Dienstzeit nur etwa 78 bis 83 v. H. (bezogen auf die Laufbahngruppen) der Ausgaben für Arbeitnehmer erreichen. Werden die Ausgaben der Versorgungsempfänger einbezogen, übersteigen in allen Laufbahngruppen die Personalausgaben für Beamte die Ausgaben für Arbeitnehmer um rund 20 v. H. Während die Versorgungsbezüge für die pensionierten Beamten den Haushalt erst nach Eintritt des Versorgungsfalls belasten, sind die Aufwendungen für die Altersversorgung der Arbeitnehmer gleichzeitig mit den Aktivbezügen im Haushalt auszubringen.

Um die während der aktiven Dienstzeit höheren Ausgaben für Arbeitnehmer mit den Personalausgaben für Beamte vergleichen zu können, mussten deren Barwerte verglichen werden. Die Barwerte der Personalausgaben für Beamte betragen im einfachen Dienst rund 88 v. H., im mittleren Dienst rund 90 v. H., im gehobenen Dienst rund 93 v. H. und im höheren Dienst rund 97 v. H. der Barwerte der Personalausgaben für Arbeitnehmer.

Dem Berechnungsverfahren ist die Kapitalwertmethode zu Grunde gelegt worden, bei der unterstellt wird, dass zum Kalkulationszinssatz beliebig viel Kapital sowohl aufgenommen als auch angelegt werden kann (Soll- bzw. Habenzins). Als Kalkulationszins wurde ein mittlerer Zinssatz von 7,5 v. H. gewählt, der für Kredite zur Deckung von Ausgaben entrichtet werden müsste. In dieser Höhe reduzieren ersparte Ausgaben die Zinsbelastung des Haushalts. Als Trendrate (Dynamisierung) wurden unter Berücksichtigung einer Steigerung des Gehaltsniveaus im öffentlichen Dienst von ca. 3 v. H. jährlich auch für die Zukunft 3 v. H. angesetzt. Wenn künftig von niedrigeren Trendraten ausgegangen werden muss, ändert sich an dem Ergebnis, dass die Beschäftigung von Beamten grundsätzlich wirtschaftlich vorteilhafter ist als die Beschäftigung von Arbeitnehmern, dem Grunde nach nichts.

d) Untersuchung der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft

In der Untersuchung der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) wird die Methodik der in der Vergangenheit angestellten Kostenvergleiche zwischen Angestellten und Beamten kritisiert.

Es heißt dort, die Untersuchungen, die zu dem Ergebnis gelangten, dass Beamte billiger seien, gingen von unrealistischen Berechnungsbeispielen aus. Beispielsweise stelle der im HWWAReport konstruierte, fiktive Berufsverlauf eines Angestellten eine absolut unrealistische Traumkarriere dar: Angestellter im mittleren Dienst, Eingruppierung in VGr. VII, nach 1,7 Jahren Aufstieg nach VGr. VIb, nach weiteren 2,1 Jahren Eingruppierung in VGr.

Vc und nach weiteren 1,6 Jahren Eingruppierung in VGr. Vb, 2,6 Jahre später Eingruppierung in VGr. IVb. Außerdem werde bei den Untersuchungen zu Unrecht unterstellt, dass Beamte und Angestellte zum gleichen Zeitpunkt aus dem Erwerbsleben ausscheiden; tatsächlich betrage das Durchschnittsalter der Landesbeamten bei Eintritt in den Ruhestand 59 Jahre (Beispiel NRW, Landesdienst, 1993), während Angestellte später ausscheiden.

Schließlich sei auch die Diskontierung nach der Kapitalwertmethode auf den Beginn der Beschäftigungszeit unter Zugrundelegung eines Zinssatzes von 8 % nicht korrekt; stattdessen müsse fiktiv davon ausgegangen werden, dass zur Finanzierung der Versorgungslasten Rückstellungen in Höhe von 34 % der Besoldung vorgenommen werden. Die Versorgungsrückstellungen seien mit 4 % (alternativ 3 %) zu verzinsen.

Insgesamt ergebe sich, dass die Kosten für Angestellte zwischen 3,6 und 16 % unter den Kosten für vergleichbare Beamte liegen.

Die Untersuchung der DAG ist wegen ihrer methodischen Ungenauigkeit und Fehlerhaftigkeit nicht akzeptabel.

Der entscheidende Mangel liegt in der fiktiven Annahme von Versorgungsrückstellungen, die mit lediglich 4 % verzinst werden.

Dies bedeutet eine (inflationsbereinigte) Realverzinsung von nur einem Prozent, da die Inflationsrate durchschnittlich 3 % beträgt.

Der langfristige reale Kapitalzins liegt jedoch zwischen 3 und 4 %.

Selbst wenn aber der ­ unrealistische ­ Zinssatz der DAG zu Grunde gelegt wird, ergibt sich bei einem Kostenvergleich Beamter (mittlerer Dienst)/Angestellter, dass der Gesamtaufwand für den Beamten um gut eine halbe Million DM niedriger ist.

Auch wenn davon ausgegangen wird, dass Beamte des mittleren Dienstes vier Jahre eher aus dem Erwerbsleben ausscheiden, gilt nichts anderes. Der durchschnittliche Aufwand je Jahr der Tätigkeit ist bei dem Beamten um gut 1 000,- DM geringer. Bei einer realistischen Verzinsung fallen die Kostenvorteile zugunsten der Beamten noch höher aus.

Wenn ­ fiktiv ­ von einer Realverzinsung der Versorgungsrückstellungen von nur 1 % ausgegangen wird, ist dies unrealistisch.

Bei einer näheren Prüfung des DAG-Gutachtens kamen Prof. Behrens und Dipl.-Kaufmann Hoffian von der Universität Düsseldorf zu dem Ergebnis, dass der von der DAG eingeschlagene Weg, beim Kostenvergleich eine fiktive Versorgungsrückstellung zu berücksichtigen und auf eine Diskontierung der Zahlungsströme zu verzichten, jeder fachlichen Grundlage entbehrt. Als Fazit ihrer Begutachtung stellen die beiden unabhängigen Sachverständigen fest: „Die Ergebnisse der Berechnungen der DAG sind für die Ausgangsfragestellung unbrauchbar. Offensichtlich beruhen die Ergebnisse auf einem Denkund Rechenfehler bei der Verwendung von Nominal- und Real-Zinssätzen. Insbesondere die hier konstatierten homogenen Ergebniswirkungen der einzelnen Parameterveränderungen vermitteln den Eindruck einer gezielten Ergebnisbeeinflussung zugunsten der im öffentlichen Dienst beschäftigten Angestellten. Auf Grund der unzureichenden betriebswirtschaftlichen Fundierung der Berechnungen und der offensichtlichen Parteilichkeit des Verfassers bestätigen die Berechnungen der DAG zumindest eine ihrer Aussagen: Kostenvergleiche können dementsprechend kein Kriterium für die Begründung in öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen sein. Dies gilt im besonderen Maße für das Gutachten der DAG." Zusammenfassung

Insgesamt bleibt nach den Ergebnissen der hier vorliegenden Untersuchungen festzuhalten, dass bei einer realistischen, auf die volle Lebenszeit bezogenen Betrachtung der Einsatz von Beamten für den Dienstherrn billiger ist als der von Angestellten. Der Einsatz von Lebenszeit-Angestellten anstelle von Beamten führt also nicht zu einer finanziellen Entlastung, sondern zu einer zusätzlichen Belastung des Staates. Auch unter dem Gesichtspunkt der liquiditätsmäßigen Haushaltsbelastung wäre eine Entbeamtung problematisch. Selbst wenn man unterstellt, dass der Staat über den Zugang zum Kapitalmarkt jederzeit im notwendigen Umfang Liquiditätssicherung betreiben kann, würde der Einsatz von Angestellten die angespannte Situation der öffentlichen Haushalte wegen der erforderlichen höheren Kreditaufnahme noch verschärfen. Im Falle einer Entbeamtung würden die Personalausgaben nämlich während der nächsten 30 bis 40 Jahre bei den Angestellten erheblich steigen. Die höheren Personalausgaben träfen damit zeitgleich mit dem nicht mehr zu beeinflussenden Anstieg der Versorgungslasten zusammen. Dies hätte zur Folge, dass das Liquiditätsproblem kumulieren würde.

Mit Beförderungssperren, „Null-Runden" und sonstigen Verzögerungen bei der Besoldungsanpassung einseitig durch den Gesetzgeber steht gegenüber Beamten ein wirkungsvolleres Instrument zur Kostensenkung zur Verfügung als gegenüber Angestellten. Diese haben einen Rechtsanspruch auf Erfüllung der tarifrechtlich festgeschriebenen Ansprüche, insbesondere der funktionsgemäßen Bezahlung, wobei diese Bezahlungsansprüche tarifvertraglich vereinbart werden müssen und eine einseitige Regelung durch den Gesetzgeber somit nicht möglich ist.

Ist es für Bund und Länder auf Grund der Diskontierung wirtschaftlicher, den Gesamtbetrag in rund 50 Jahresraten zu entrichten (wie bei Beamten), so müssen diese die notwendige Deckung für die Pensionen gewährleisten. Als begleitendes Instrument zur Finanzierung der Versorgungsleistungen ab dem Jahre 2014 ist beim Bund und in den Ländern die Bildung von Versorgungsrücklagen in den Jahren 1999 bis 2013 (durch Absenkung der Besoldung bei den Besoldungs- und Versorgungsanpassungen um jeweils durchschnittlich 0,2 v. H. und entsprechende Mittelüberweisungen aus dem Haushalt an ein Sondervermögen) eingeführt worden (Berlin: Gesetz über eine Versorgungsrücklage des Landes Berlin [Versorgungsrücklagegesetz ­ VersRücklG] vom 6. Oktober 1999; GVBl. S. 543). Es wäre unseriös den Eindruck zu erwecken, wegen der „Pensionslasten" müssten die Beamtenzahlen im Verhältnis zu den Angestelltenzahlen reduziert werden.

Punkt 2.4

Evaluierung der durch das Land in den 90er Jahren an private und freigemeinnützige Träger übertragene Aufgaben und Einrichtungen

Der oben genannte Beschluss fordert den Senat auf, alle in den 90er Jahren auf private und freigemeinnützige Träger übertragenen Aufgaben zu benennen. Die Anlage 1 liefert einschließlich Kurzbewertung einen tabellarischen Überblick über alle in den 90er Jahren verlagerten Dienstleistungen; die Anlage 2 enthält die Evaluierungen zu den entsprechend aufgeführten Maßnahmen. Das Spektrum der Aufgabenverlagerungen reicht vom Sozial- und Jugendbereich über Kulturaufgaben bis hin zu Tätigkeiten im Bereich der Infrastruktur. Beispielhaft sind für die Senats- und Bezirksebene folgende Maßnahmen zu nennen: