Tageseinrichtungen

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

198 Der Rechnungshof hat den Bezirksämtern verdeutlicht, dass die UKB rechtlich nach § 24 SGB IV nicht zur zeitnahen Mahnung und Erhebung von Säumnisgebühren verpflichtet ist.

Darüber hinaus hat er darauf hingewiesen, dass die UKB als landesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts eine eigenständige rechtsfähige Körperschaft mit eigenem Haushalt ist. Die mit der Einführung von ProFISKAL möglicherweise verbundenen technischen Probleme rechtfertigen die Terminüberschreitungen nicht. Im Übrigen standen den Bezirken genügend Haushaltsmittel zur Verfügung, um zumindest die ersten Raten termingerecht an die UKB zu überweisen. Insgesamt ist der Schriftwechsel mit den betroffenen Bezirken noch nicht abgeschlossen.

Zu T 198:

Das Bezirksamt Reinickendorf nimmt wie folgt Stellung:

Das Schulamt Reinickendorf hat inzwischen veranlasst, dass die zukünftigen Vorschusszahlungen für die UKB durch „Zahlungsanordnungen über wiederkehrende Zahlungen" erfolgen und damit eine Wiederholung von säumigen Beitragszahlungen auszuschließen ist.

Aus der vom Rechnungshof erbetenen Mitteilung der UKB geht hervor, dass Bezirksämter Säumniszuschläge wegen verspäteter Zahlungen nicht nur für die Umlagegruppe 42

Schüler an öffentlichen allgemeinbildenden Schulen , sondern auch für andere Umlagegruppen (z. B. für Dienststellen der Bezirksverwaltungen, Kinder in öffentlichen Tageseinrichtungen sowie Besondere versicherte Personengruppen zu Lasten des Landes Berlin) zu zahlen haben. Ferner hat die UKB Säumniszuschläge auch von Senatsverwaltungen erhoben. Insgesamt ist der Landeshaushalt für 1998 und 1999 mit vermeidbaren Säumniszuschlägen von 635 000 DM belastet worden. Die rechnerische Richtigkeit der Säumniszuschläge hat der Rechnungshof nicht geprüft. Der Rechnungshof erwartet, dass künftig die Vorschüsse und Beiträge von allen Berliner Stellen fristgemäß bezahlt werden und geprüft wird, ob gegen die für die verspäteten Zahlungen verantwortlichen Personen dienst- und haftungsrechtliche Maßnahmen einzuleiten sind.

Zu T 199:

Das Bezirksamt Reinickendorf nimmt wie folgt Stellung:

Siehe zu 198

b) Zahlreiche Mängel bei der Anwendung tarifrechtlicher Vorschriften durch das Jugendaufbauwerk Berlin

Das Jugendaufbauwerk gewährt einer Reihe von Angestellten aufgrund fehlerhafter Anwendung der tariflichen Bestimmungen eine zu hohe Vergütung. Bei der Bewertung von Aufgabenkreisen und der Eingruppierung von Mitarbeitern wird teilweise zu großzügig verfahren. Zulagen und Bezahlung von Überstunden entsprechen vielfach nicht der Rechtslage. Die festgestellten Mängel haben nach überschlägiger Berechnung zu Mehrausgaben von jährlich mindestens 1,1 Mio. DM geführt. Die aufsichtsführende Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport und die Vertreter des Senats im Verwaltungsrat haben darauf zu dringen, dass die noch nicht ausgeräumten Mängel umgehend beseitigt werden.

Das Jugendaufbauwerk Berlin (JAW) ist 1950 als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet worden. Zunächst war das JAW ausschließlich im Bereich der Jugendberufshilfe tätig. Seit 1995 ist das JAW auch mit den Aufgaben des Landesträgers für behördliche Heime und Erziehungshilfen betraut. Die bis dahin zentralverwalteten und die in bezirklicher Trägerschaft geführten Heime wurden vom JAW übernommen. Die Arbeitsverhältnisse der dort tätigen Arbeitnehmer sind mit allen Rechten und Pflichten auf das JAW übergegangen. Auf die Arbeitnehmer des JAW finden die für die Arbeitnehmer des Landes Berlin geltenden Bestimmungen und Tarifverträge Anwendung. Die Staats- und Fachaufsicht über das JAW wird von der für Jugend und Familie zuständigen Senatsverwaltung ausgeübt.

Das JAW finanziert sich seit 1997 aus Leistungserlösen (Entgelten) für die Erzieherischen Hilfen, in der Jugendberufshilfe aus Drittmitteln und Mitteln des Landes Berlin. Darüber hinaus ist die Anstalt noch auf Mittel aus dem Landeshaushalt angewiesen. Die Personalkosten machen mit 81 Mio. DM bereits über 80 v. H. der Aufwendungen aus (vgl. Bericht des Senats an den Hauptausschuss vom 14. August 2000 und Anlage, rote Nr. 0502 B). Zum Stichtag 1. Januar 2001 sind bei einem Gesamtpersonalbestand von 1 237 Mitarbeitern beim JAW 1 026 Angestellte tätig und bilden damit die größte Beschäftigtengruppe.

Zu T 201:

Der Geschäftsbereich Erzieherische Hilfen der Anstalt ist wettbewerbsfähig, die Angebote sind gut ausgelastet. Die Anstalt benötigt bis zum vollständigen Abbau des übernahmebedingten Personalüberhangs noch einen Zuschuss für die nicht aus Entgelten refinanzierbaren Personalkosten.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats

202 Der Rechnungshof hat stichprobenweise die Personalausgaben für Angestellte des JAW geprüft. Die Prüfung hat eine Vielzahl von Mängeln ergeben, die nach überschlägiger Berechnung zu ungerechtfertigten Ausgaben von jährlich mindestens 1,1 Mio. DM geführt haben. Die angetroffenen Mängel stehen nach Auffassung des JAW und der Senatsverwaltung in engem Zusammenhang mit der veränderten Aufgabenstruktur und den hieraus resultierenden erheblichen Personalzuwächsen der Anstalt. Das JAW ist bemüht, die Fehler und Versäumnisse auszuräumen. Insbesondere bei den von den Bezirksämtern übernommenen Angestellten im Sozial- und Erziehungsdienst ist es zu Überzahlungen gekommen. Das JAW hat bei Übernahme dieses Personenkreises im Vertrauen auf die Richtigkeit bezirklicher Entscheidungen tarifwidrige Eingruppierungen unbesehen übernommen und ohne sie nachzuprüfen weiteren personalrechtlichen Entscheidungen über den Aufstieg in eine höhere Vergütungsgruppe und die Gewährung von Vergütungsgruppenzulagen zugrunde gelegt. Auch die Bewertung der Aufgabengebiete wies erhebliche Mängel auf. Die vorgelegten Unterlagen waren für eine sachgerechte Bewertung überdies häufig unzureichend.

Zu T 202:

Das JAW hat 1996 den Personalbestand der in öffentlicher Trägerschaft befindlichen Heimeinrichtungen 1 278 Personalvorgänge übernommen. Eine vollständige Überprüfung, Ergänzung oder Korrektur sämtlicher Personalakten und Bewertungsund Eingruppierungsvorgänge aus den Bezirken war nach Auffassung der Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport vom JAW bis zum Jahre 1997 dem Jahr der Prüfung durch den Rechnungshof nicht zu leisten.

Die vorgenommene Schätzung von „unberechtigten Mehrausgaben" kann von der Aufsicht führenden Senatsverwaltung nicht nachvollzogen werden; der größere Teil des geschätzten Betrages (ca. 500 000 DM) dürfte auf die Zahlung der Heimzulage entfallen; die Frage der Heimzulagenberechtigung ist allerdings weithin strittig (s. Ausführungen zur Tz 210). 203 Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Rechnungshof verfügte das JAW in der Regel nicht über Unterlagen, die die im Geschäftsverteilungsplan ausgewiesene Bewertung der Arbeitsgebiete ausreichend begründen. Häufig war nicht einmal zu erkennen, welche Aufgaben im Einzelnen anfallen, worin eine Heraushebung aus einer jeweils niedrigeren Vergütungsgruppe begründet ist und welcher zeitliche Anteil auf die einzelnen Arbeitsvorgänge entfällt. Das JAW führt zur Entlastung an, nicht über genügend personelle Ressourcen zu verfügen. Auch sei man davon ausgegangen, dass die im Bericht des Senats an das Abgeordnetenhaus über die Neustrukturierung der Hilfen zur Erziehung der Kinder und Jugendlichen im Land Berlin vom 24. Januar 1995 (Drucksache 12/5222) angegebenen Bewertungsvermutungen „mit hoher Wahrscheinlichkeit" den tatsächlich in Betracht kommenden Tätigkeitsmerkmalen entsprechen. Dabei wird jedoch übersehen, dass Bewertungsvermutungen zwar zunächst einen Anhaltspunkt für die tarifgemäße Zuordnung bieten, aber keinesfalls eine endgültige Aussage zur Wertigkeit der Aufgaben ersetzen. Dies gilt umso mehr, als sich die Aufgabengebiete erfahrungsgemäß weiterentwickeln.

Zu T 203:

Zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Rechnungshof im Jahre 1997 hatte das JAW die durch Gesetz geforderte bedarfsgerechte Umstrukturierung sämtlicher Einrichtungen und Leistungsangebote, den Abbau von Plätzen und Stellen sowie die Umsetzung von über 400 Beschäftigten durchzuführen. In dieser Übergangszeit, in der auch erst vorläufige Kostensätze festgesetzt worden waren, konnte die Beschreibung von Aufgabenkreisen in den Einrichtungen als Grundlage für Bewertungsentscheidungen noch nicht erfolgen, da erst mit der endgültigen Kostensatzvereinbarung die leistungsgerechten Personalstandards und damit die Zuordnung der Beschäftigten festgestellt werden konnten.

Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Bewertung von Aufgabengebieten ist grundsätzlich eine Beschreibung des Aufgabenkreises, die erkennen lässt, welche Arbeitsvorgänge, nach Zeitanteilen aufgeschlüsselt, der Angestellte jeweils wahrzunehmen hat. Solange die Bewertung eines Aufgabenkreises nicht abschließend geklärt ist, hat sich die Eingruppierung vorläufig nach der Vergütungsgruppe zu bestimmen, der die Tätigkeit mit Sicherheit zuzuordnen ist. Bewertungsvermutungen reichen als Grundlage für eine abschließende Beurteilung nicht aus. Zur Bewertung von Aufgabenkreisen im unmittelbaren Landesdienst hat die Senatsverwaltung für Inneres wiederholt eingehende Hinweise gegeben und die Notwendigkeit von Aufgabenkreisbeschreibungen besonders hervorgehoben. An diesen Regelungen sollte auch das JAW seine Praxis ausrichten. Es hat in allen in Betracht kommenden Fällen soweit noch nicht geschehen Aufgabenkreisbeschreibungen zu erstellen, die Arbeitsgebiete auf dieser Grundlage zu bewerten und fehlerhafte Eingruppierungsfeststellungen zu korrigieren. Wegen ihrer finanziellen Auswirkungen sind Bewertungs- und Eingruppierungsangelegenheiten vorrangig zu bearbeiten. Das JAW hat zwischenzeitlich zugesichert, die erforderlichen Arbeiten mit Nachdruck zum Abschluss bringen zu wollen.

Zu T 204: Zwischenzeitlich liegen nach Mitteilung des JAW Aufgabenkreis- bzw. -Gebietsbeschreibungen für alle Beschäftigten vor.

Breiten Raum der Beanstandungen nimmt die fehlerhafte tarifliche Zuordnung von Angestellten im Sozial- und Erziehungsdienst ein (vgl. T 202). Die richtige Zuordnung zu den 1991 grundlegend geänderten Tätigkeitsmerkmalen bereitete schon damals den seinerzeit noch zuständigen Bezirksämtern erhebliche Schwierigkeiten, insbesondere wenn unklar war, ob die anfallenden Arbeitsvorgänge denen eines SozialarbeiZu T 205:

Der Rechnungshof hat festgestellt, dass das JAW inzwischen die fehlerhaften tariflichen Zuordnungen der Bezirke bereinigt hat. Die Einstellung der allgemeinen Zulage ist nach Mitteilung des JAW in allen Fällen zeitgleich mit der veränderten Eingruppierung erfolgt.

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats ters oder Erziehers entsprechen. Zum Beispiel hat ein Bezirksamt Erzieher in heilpädagogischen Heimen bzw. in Heimen besonderer pädagogischer Prägung wie Sozialarbeiter behandelt, obwohl die Senatsverwaltung für Inneres derartige Aufgabenkreise einheitlich nach VGr. V c/V b (Erzieher mit besonders schwierigen fachlichen Tätigkeiten) bewertet hatte. Bei Übernahme dieses Personenkreises durch das JAW sind die überhöhten Zuordnungen offenbar nicht erkannt worden. So hat der Rechnungshof folgende tarifwidrige Zahlungen festgestellt:

- Eine erst 1992 eingestellte Erzieherin ist noch nach früherem Tarifrecht der VGr. V b/IV b wie eine Sozialarbeiterin zugeordnet worden, sodass allein schon die Grundvergütung zu hoch bemessen ist.

- Einer Vielzahl von Erziehern wird eine Vergütungsgruppenzulage zur VGr. IV b gewährt, obwohl dieser Personenkreis tariflich nicht entsprechend eingruppiert ist.

- Auch die so genannte allgemeine Zulage ist vielfach zu hoch. Allein maßgebend für die Bemessung ist die Vergütungsgruppe, die sich nach Anwendung der tariflichen Tätigkeitsmerkmale ergibt.

- Weitere Angestellte erhalten als Betreuer von Kindern und Jugendlichen in Ferienlagern bei Erholungsaufenthalten aufgrund von Nebenabreden eine nach den Sätzen der VGr. IV b bemessene Bereitschaftsdienstpauschalvergütung. Auch diese Zahlungen sind überhöht, weil sie sich nach der tarifgemäßen Eingruppierung hier VGr. V b zu richten haben.

Das JAW hat die zutreffenden Bewertungen und die hierauf basierenden Eingruppierungen der Erzieher inzwischen festgestellt. Auch die tarifwidrig gewährten Vergütungsgruppenzulagen wurden eingestellt oder durch anderweitigen Einsatz der Mitarbeiter aufgefangen. Die Bereinigung der überhöhten allgemeinen Stellenzulage steht noch aus.

Die Ausübung von Tätigkeiten als „Betreuer" in den Tagesgruppen, den betreuten Wohnformen sowie den MutterKind-Gruppen erfordert aus der Sicht des JAW regelmäßig den Einsatz von Sozialarbeitern. Bei den hier eingesetzten Mitarbeitern handelt es sich aber häufig um Erzieher, die nicht über die geforderte Ausbildung als Sozialarbeiter verfügen. Das JAW bietet daher betriebsinterne „Qualifizierungslehrgänge für die Tätigkeit in sozialarbeiterischen Arbeitsfeldern" an. Nach Angaben des JAW wurden hierdurch bisher 120 Erzieher auf ihre neue Tätigkeit vorbereitet. Als Angestellte in der Tätigkeit von Sozialarbeitern ohne entsprechende Qualifikation wären sie der VGr. V c zuzuordnen. Zur Vermeidung finanzieller Nachteile gewährt ihnen das JAW tarifwidrig für die Dauer der Weiterqualifizierung die höhere Vergütung (VGr. V b bzw. in Ausnahmefällen VGr. IV b) eines ausgebildeten Erziehers weiter. Der Rechnungshof begrüßt zwar Maßnahmen zur Weiterqualifizierung der Mitarbeiter, die überdies auch geeignet sind, Personalüberhänge zu vermeiden bzw. abzubauen. Allerdings darf hierbei das geltende Tarifrecht nicht außer Acht gelassen werden. Abweichungen wären nur durch eine übertarifliche Regelung denkbar; diese liegt aber nicht vor.

Zu T 206:

Die von der Kostensatzkommission für den Jugendhilfebereich entwickelten Allgemeinen Leistungsbeschreibungen sehen in der Tat für die genannten Leistungsbereiche auf Grund der pädagogischen Zielsetzung und der Betreuungserfordernisse der Zielgruppen den Einsatz von Sozialarbeitern vor. Durch die betriebsinternen Qualifizierungsmaßnahmen für die vorhandenen Erzieher/ -innen konnte eine weitere Erhöhung des Personalüberhangs vermieden werden. Die Senatsverwaltung für Schule, Jugend und Sport ist der Auffassung, dass die zur Vermeidung von Personalüberhang notwendige berufsbegleitende Weiterqualifizierung keinesfalls durch eine auch arbeitsrechtlich kaum durchsetzbare Herabgruppierung der betreffenden Beschäftigten befördert worden wäre.

Die Weiterqualifizierungsmaßnahmen schließen mit einem „Zertifikat" ab und haben zum Ziel, den Teilnehmern die Gleichstellung mit einem „ausgebildeten" Sozialarbeiter zu ermöglichen. Die staatliche Anerkennung als Sozialarbeiter oder berufsrechtliche „Gleichstellung" ist hiermit nicht verbunden. Es handelt sich lediglich um eine interne Weiterbildungsveranstaltung des Arbeitgebers. Die Maßnahme ist für sich allein entgegen der Auffassung des JAW nicht dazu geeignet, bereits bei Beendigung der Veranstaltung ohne nähere Prüfung der tariflichen Voraussetzungen pauschal für alle teilnehmenden Mitarbeiter die tarifliche Gleichstellung als Sozialarbeiter vorzunehmen. Eine Qualifizierungsmaßnahme durch den Arbeitgeber ist vielmehr neben beruflichem Erfahrungswissen oder nachgewiesenem Selbststudium lediglich ein weiteres Kriterium für die in jedem Einzelfall erforZu T 207:

Das JAW hat hierzu dargelegt, dass es sowohl vor der Zulassung zur Qualifizierungsmaßnahme als auch im Zusammenhang mit der abschließenden Prüfung und Beurteilung der Teilnehmer/innen eine Einzelfallprüfung der Voraussetzungen für die einem staatlich anerkannten Sozialarbeiter „gleichwertigen Fähigkeiten und ihrer Erfahrungen" vorgenommen hat. Über die gleichwertige Tätigkeit gab es keinen begründeten Zweifel (s. Tz 206). Insoweit hat das JAW begründet mit dem Abschluss der betriebsinternen Weiterqualifizierung die Beschäftigten als „sonstige Angestellte" eingruppiert.