Fortbildung

Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats len die LAG-Dateien in zu geringem Maße genutzt haben.

Der Rechnungshof erwartet, dass die Bau- und Baunutzungskosten künftig vollständig und ordnungsgemäß berechnet und geprüft werden, da eine ordnungsgemäße Ermittlung dieser Kosten zu einer zutreffenden Veranschlagung von Hochbaumaßnahmen beiträgt.

Die bereits mehrfach erwähnte LAG-Datei wird von der ZBWB Freiburg, einer Institution der Staatlichen Vermögensund Hochbauverwaltung Baden-Württemberg, geführt und betreut. Die LAG-Datei, ein Teil des Arbeitsgebietes der ZBWB Freiburg, wird aus Haushaltsmitteln der Länder finanziert. Berlin beteiligt sich an den benötigten Mitteln nach dem Königsteiner Schlüssel. Die LAG-Datei umfasst derzeit etwa 3 000 Objekte aus allen Bundesländern und ist damit wahrscheinlich die größte Baudatenbank der Bundesrepublik. Mit dieser Baudokumentation, die mit einer Datenbanktechnik ausgestattet ist, sollen Planungshilfen angeboten sowie die Beurteilung von Baukosten und Baunutzungskosten verbessert werden. Zu den Produkten, die von der ZBWB Freiburg zur Kostenplanung, -kontrolle und -steuerung insgesamt entwickelt wurden, gehören des Weiteren:

- PLAKODA:

Dies ist ein Programm zur überschlägigen Ermittlung der Investitionskosten im Hochbau im Vorplanungsstadium (DIN 276) sowie der Nutzungskosten im Hochbau (DIN 18 960) anhand von Mittelwerten ausgesuchter Baunutzungen.

- Richtlinien für die Baukostenplanung, Teil 1 (RBK 1):

Mit diesen Richtlinien kann der Kostenrahmen für ein Projekt auf der Grundlage des Bauantrags (Raumprogramm) ermittelt werden, noch bevor Baupläne vorliegen. Dazu wurde das IT-Programm RBK 1-PC entwickelt.

Es steht allen Landesbauverwaltungen zur Verfügung.

Nutzungen oder Räume werden nach Anforderungen mit einem Nutzungscode gekennzeichnet und bei ähnlicher Kostenintensität zu Kostenflächenarten (KFA) zusammengefasst. Den KFA sind Kostenkennwerte für Baukonstruktionen und Technische Anlagen zugewiesen, die aus abgerechneten Baumaßnahmen gewonnen wurden.

Um den aus dem Raumprogramm ermittelten Kostenrahmen einzuhalten, werden Flächen- und Rauminhalte aus Vorentwurf und Entwurf mit dem gleichen Verfahren bewertet und die Ergebnisse verglichen.

- Richtlinien für die Baukostenplanung, Teil 2 (RBK 2):

Diese Richtlinien befassen sich mit den technischen Lösungen zur Realisierung der Anforderungen, d. h. den qualitativen und quantitativen Eigenschaften von Bauteilen und technischen Anlagen, die geforderte Nutzungen ermöglichen sollen. Dazu wurden der „Bauteilkatalog" und das Handbuch „Kosten Technischer Gebäudeausrüstung (TGA-KO)" entwickelt. Dort stehen Kostenkennwerte für Bauteile/Technische Anlagen mit unterschiedlichen Ausführungsqualitäten zur Verfügung.

Beide Produkte sind sowohl als Kataloge wie auch in IT-Version erhältlich. Sie stehen allen Landesbauverwaltungen zur Verfügung.

Der Rechnungshof der Freien und Hansestadt Hamburg hat anhand fertiggestellter Hochbaumaßnahmen durch nachträgliche Berechnungen nachgewiesen, dass Kostenermittlungen nach der RBK 1 (Kostenflächenarten-Methode) gegenüber den in Hamburg angewendeten Kostenermittlungsverfahren, die Grundlage der Veranschlagung dieser Hochbaumaßnahmen waren, zu größerer Kostensicherheit geführt hätten. Der Rechnungshof Baden-Württemberg kommt aufgrund seiner Erkenntnisse aus der Prüfung abgerechneter Baumaßnahmen zu der Überzeugung, dass die in Baden-Württemberg angewandten Richtlinien für die Baukostenplanung (RBK) die Kostenberechnung in einem frühen Planungsstadium mit ziemlich zutreffendem Kostenrahmen ermöglichen. Da die Kostenfaktoren aus gebauten Beispielen abgeleitet sind, bilden der Standard und das Kostenniveau der vergangenen Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats Jahre unter Berücksichtigung der Indexentwicklung gleichzeitig den Maßstab für die aktuellen Projekte. Nach den Erkenntnissen des Rechnungshofs Baden-Württemberg sind aber Kostenreduzierungen ohne wesentliche Qualitätseinbußen vorstellbar. Ohne den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und den Anspruch auf qualitätvolle Architektur in Frage zu stellen, werden in Baden-Württemberg die mit RBK 1 ermittelten Programmkosten seit 1994 mit einem Standardabschlag von 10 v. H. gemindert. Diese stellen dann die Kostenobergrenze für alle weiteren Bauplanungsüberlegungen dar. Zur Anpassung an konjunkturelle Entwicklungen ist zusätzlich ein kostenmindernder Baumarktfaktor eingeführt worden (derzeit 8 v. H.). Mit dem Instrumentarium RBK 1 konnten in Baden-Württemberg die Investitionsausgaben des Bauhaushalts erfolgreich reduziert werden. Insgesamt stehen mit den LAG-Dateien und den weiteren Produkten der ZBWB den Baudienststellen somit einfach zu handhabende, leistungsfähige Verfahren zur Kostenermittlung von Hochbaumaßnahmen zur Verfügung, bei deren Anwendung allerdings strukturelle Unterschiede in den Bundesländern, Konjunkturgesichtspunkte sowie die Veränderungen der noch finanzierbaren Qualitätsstandards durch Zu- oder Abschläge zu berücksichtigen sind.

Zusammenfassend stellt der Rechnungshof fest: Abweichungen zwischen den berechneten und dementsprechend veranschlagten und den tatsächlich entstandenen Baukosten sind teilweise auch auf unzutreffende Kostenermittlungen während der Planung der Hochbaumaßnahmen zurückzuführen.

Der Rechnungshof führt unzutreffende Berechnungen der Bau- und Baunutzungskosten von Hochbaumaßnahmen insbesondere auch darauf zurück, dass vorhandene Kostenermittlungsverfahren und Datensammlungen in zu geringem Maße bekannt sind und genutzt werden. Damit die Zuverlässigkeit der Berechnung und Prüfung der Bau- und Baunutzungskosten von Baumaßnahmen verbessert wird, erwartet der Rechnungshof, dass die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung gemeinsam mit der Verwaltungsakademie Berlin und der ZBWB Freiburg den Bau- und Prüfdienststellen Berlins gezielte Fortbildungsmaßnahmen zur Vertiefung der Kenntnisse über Baukostenermittlungsverfahren und vorhandene Datensammlungen anbietet.

b) Schwierigkeiten bei der Umsetzung von Auflagenbeschlüssen des Abgeordnetenhauses zur Erhöhung des Anteils der öffentlichen Ausschreibungen bei der Vergabe von Bauleistungen

Die Baubehörden und Baudienststellen Berlins sehen Schwierigkeiten, der wiederholten Auflage des Abgeordnetenhauses nachzukommen, den zahlenmäßigen Anteil der öffentlichen Ausschreibungen deutlich zu erhöhen. Leitungskräfte in Baubehörden und Baudienststellen haben des Weiteren entgegen der Auflage des Abgeordnetenhauses das Vergabeverhalten in ihrem Verantwortungsbereich überwiegend nicht ausgewertet und konnten somit erforderliche Rückschlüsse nicht ziehen. Um die Einhaltung des gesetzlichen Grundsatzes der öffentlichen Ausschreibung zu überwachen, müssen Leitungskräfte in Baubehörden und Baudienststellen systematische und einheitliche Aufzeichnungen über das Vergabeverhalten in ihrem Verantwortungsbereich veranlassen, diese auswerten und steuernd eingreifen, wenn der Anteil der Ausnahmen vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung zu hoch ist oder wenn bei beschränkten Ausschreibungen und freihändigen Vergaben Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten erkennbar werden.

Der Rechnungshof hatte die Beachtung des Grundsatzes der öffentlichen Ausschreibung bei der Vergabe von Bauleistungen durch die Baubehörden und Baudienststellen Berlins für den Zeitraum 1993 bis 1995 geprüft und in seinem Jahresbericht 1996 (T 316 bis 323) beanstandet, dass der Anteil der öffentlichen Ausschreibungen an der Gesamtzahl der Vergabevorgänge mit durchschnittlich nur 15 v. H. weitaus zu niedrig war. Das Abgeordnetenhaus hat dazu am 30. Oktober

Zu T 321 bis 323:

Der Senat teilt im Grundsatz die Auffassung des Rechnungshofes. Ein Problem besteht allerdings darin, dass der öffentliche Auftraggeber im Rahmen seiner Entscheidung für eine bestimmte Vergabeart auch den Aufwand auf Bewerber- und Bieterseite ­ gemäß § 3 VOB/A ­ zu beachten hat. Der Senat befindet sich hierzu in einer noch nicht abgeschlossenen Fachdiskussion Jahresbericht des Rechnungshofs Stellungnahme des Senats mit dem Rechnungshof. Bis zum Jahresende 2001 gilt für die Frage, ab wann eine öffentliche Ausschreibung sinnvoll ist, die Wertgrenze von DM 300 000,-.

Der Ansatz des Rechnungshofs (Betrachtung des Anteils öffentlicher Ausschreibungen nicht anhand des Anteils am Gesamtvolumen, sondern an der Zahl der Ausschreibungen) ist nach Ansicht des Senats für sich allein nicht aussagekräftig.

Aus bauwirtschaftlicher Sicht ist es weniger relevant, wie viele Aufträge öffentlich ausgeschrieben wurden, sondern wie viel der verausgabten Baumittel über öffentliche Ausschreibungen dem Wettbewerb unterstellt wurden. So wird bei der Auswertung der Vermerke für die Auftragsvergabe deutlich, dass im Durchschnitt der Jahre 1997­2000 ca. 69 v. H. des Auftragsvolumens auf Grund öffentlicher Ausschreibungen vergeben wurden (2000: 78 %) und sich damit insgesamt der beabsichtigte Wettbewerbseffekt (u. a. im Wettbewerb erzielte Preise) auf einen großen Teil der öffentlichen Bauaufträge auswirkt.

Immerhin sieht Nummer 7 AV § 55 LHO nicht ohne Grund vor, dass die besondere „Natur des Geschäftes", eine Abweichung vom Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung erlaubt.

Eine Statistik über die Zahl der öffentlichen Ausschreibungen führen zu können, setzt voraus, dass die Vergabevermerke ­ wie in der ABau gefordert ­ von den Vergabestellen vollständig der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung zugestellt werden. Dies ist bisher nur zum Teil der Fall. Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung wirkt aber regelmäßig ­ im Rahmen von Hochbauamtsleiter-Sitzungen und Vergabebesprechungen ­ auf die Baudienststellen ein, ihrer Verpflichtung nachzukommen. Hinzu kommen Überlegungen, Verfahren einzuführen, die die Freigabe von Baumitteln von der Abgabe des Vergabevermerkes abhängig machen. Damit wäre die Grundlage für die Betrachtung des Anteils öffentlicher Ausschreibungen an der Zahl der Ausschreibungen geschaffen.

Bei dieser Sicht sieht sich der Senat mit dem Rechnungshof zugleich in dem Ziel einer effektiven Bekämpfung der Korruption einig.

1997 folgende Missbilligung und Auflage beschlossen (Plenarprotokoll 13/34): „Das Abgeordnetenhaus missbilligt, dass Behörden Berlins den Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung, insbesondere bei Bauleistungen nicht hinreichend beachten. Es erwartet, dass der Anteil der öffentlichen Ausschreibungen deutlich erhöht wird und dass Leitungskräfte in Baubehörden und Baudienststellen des Landes Berlin sowie in Behörden, die Bauaufgaben Berlins erfüllen oder an deren Erfüllung mitwirken, ihre Kontrollfunktion bei den einzelnen Vergabevorgängen wirkungsvoller wahrnehmen und in ihrem Verantwortungsbereich das Vergabeverhalten insgesamt auswerten und Rückschlüsse daraus ziehen." Da der Senat dem Abgeordnetenhaus nur unzureichend über die Erledigung des Auflagenbeschlusses berichtet hat, erneuerte das Abgeordnetenhaus am 25. Juni 1998 den Auflagenbeschluss (Plenarprotokoll 13/47). In dem Bericht über die Erledigung des erneuerten Auflagenbeschlusses führte die damalige Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr aus, dass die allgemeinen Vergabegrundsätze in immer stärkerem Maße beachtet würden, und wies insbesondere auf das höhere Auftragsvolumen hin, das nach öffentlicher Ausschreibung vergeben worden sei. Die Senatsverwaltung verkennt mit diesem Hinweis die Vorgabe nach § 55 LHO. Nach dieser Gesetzesnorm ist nicht ein bestimmter Anteil des Auftragsvolumens öffentlich auszuschreiben, sondern jedem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muss eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen.

Der Rechnungshof hat untersucht, wie sich der zahlenmäßige Anteil der öffentlichen Ausschreibungen bei der Vergabe von Bauleistungen im Zeitraum von 1996 bis 2000 entwickelt hat.

Dazu musste er erneut auf Daten aus den „Vermerken für die Auftragsvergabe", die der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung von allen Baudienststellen Berlins als Duplikat zur Auswertung zu übersenden sind, zurückgreifen, da die Baubehörden und Baudienststellen überwiegend keine verwertbaren Aufzeichnungen geführt haben. Die Vielzahl von Bauleistungen kleineren Umfangs bleibt bei dieser Auswertung unberücksichtigt, da die Duplikate der „Vermerke für die Auftragsvergabe" erst bei Aufträgen des Bauhauptgewerbes über 100 000 DM und des Baunebengewerbes über 50 000 DM zu übersenden sind. Nach diesen Meldungen lag der zahlenmäßige Anteil der öffentlichen Ausschreibungen von Bauleistungen 1996 bei 29 v. H., 1997 bei 37 v. H., 1998 bei 24 v. H., 1999 bei 27 v. H. und 2000 bei 30 v. H. Selbst der bisher höchste zahlenmäßige Anteil öffentlicher Ausschreibungen von 37 v. H. ist immer noch bei weitem zu niedrig, denn dies bedeutet, dass der Anteil der Ausnahmen vom gesetzlichen Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung fast zwei Drittel (63 v. H.) beträgt. Damit ist die gesetzlich als Regelfall vorgeschriebene öffentliche Ausschreibung noch immer überwiegend die Ausnahme. Der Rechnungshof verkennt nicht das Bemühen der Baubehörden und Baudienststellen, den wiederholten Auflagen des Abgeordnetenhauses zur Erhöhung des Anteils der öffentlichen Ausschreibungen nachzukommen, aber auch die Verdoppelung dieses Anteils gegenüber dem des Zeitraums 1993 bis 1995 wird der gesetzlichen Vorgabe noch nicht gerecht. Nur wenn Lieferungen und Leistungen im Regelfall öffentlich ausgeschrieben werden, ist die wirtschaftliche und sparsame Verwendung der verfügbaren Haushaltsmittel gewährleistet (vgl. Nr. 1.1 AV § 55 LHO).

Darüber hinaus wird durch konsequentes öffentliches Ausschreiben auch Unregelmäßigkeiten vorgebeugt (vgl. T 330).

Der Rechnungshof hat des Weiteren geprüft, ob und inwieweit Leitungskräfte in Baubehörden und Baudienststellen Berlins entsprechend der Auflage des Abgeordnetenhauses im Rahmen ihres Verantwortungsbereichs das Vergabeverhalten insgesamt ausgewertet und Rückschlüsse daraus gezogen haben. Die Leitungskräfte konnten bei fast 80 v. H. der in die Prüfung einbezogenen 29 Baubehörden mit ihren etwa 80 Baudienststellen systematische Auswertungen nicht vornehmen, da keine oder nur sehr unzureichende Aufzeichnungen geführt wurden.