Wettbewerb
Abgeordnetenhaus von Berlin - 15. Wahlperiode Drucksache 15/454
Jahresbericht 2002 89
4. Finanzielle Nachteile durch Mängel bei der Vergabe und Kontrolle von Reinigungs- und Bewachungsleistungen in Bürodienstgebäuden der Bezirke
Bei der Bewirtschaftung von Ausgaben für Reinigungs- und Bewachungsleistungen in Bürodienstgebäuden der Bezirksverwaltungen sind durch fehlerhafte Vergabe, Fehler bei der Vertragsgestaltung sowie durch unzureichende Leistungskontrolle in sechs vor der Bezirksfusion geprüften Bezirken finanzielle Schäden von 330 000 entstanden. Ursächlich hierfür sind unzureichende Kenntnis vergaberechtlicher Bestimmungen und ein Mangel an wirtschaftlichem Denken. Der Rechnungshof hat die für Vergaberecht zuständige Senatsverwaltung gebeten, praxisorientierte Hinweise zum Vergaberecht bekannt zu geben.
Der Rechnungshof hat in sechs vor der Fusion bestehenden Bezirken die Vergabe u. a. der Gebäudeunterhalts- und Fensterreinigung (im Folgenden: Reinigungsleistungen) sowie der Bewachungsdienstleistungen geprüft und darüber hinaus die von den übrigen Bezirken angeforderten Vergabeunterlagen ausgewertet. Die hierbei festgestellten Mängel erstrecken sich von der Entscheidung über die Art des Ausschreibungsverfahrens, über die Festlegung der Auswahlkriterien, die Wertung der Angebote und die Abfassung von Vergabevermerken bis hin zur Vertragsgestaltung und Leistungskontrolle. Durch die Nichtbeachtung bzw. Fehlinterpretation vergaberechtlicher Vorschriften, die zum Teil auf einen grundlegenden Mangel an wirtschaftlichem Denken zurückzuführen sind, sind dem Land Berlin in den sechs geprüften ehemaligen Bezirken bisher finanzielle Schäden von 330 000 entstanden.
Die von den Bezirken für Reinigungsleistungen einzusetzenden Mittel sind erheblich. Schon das Auftragsvolumen einzelner Ausschreibungen
- bezogen auf eine Vertragslaufzeit von drei Jahren - kann einen Vertragswert von über 500 000 erreichen. Insofern ist hier bei strikter Anwendung wirtschaftlicher Maßstäbe ein beachtliches Einsparpotenzial vorhanden. In Weißensee hätten sich z. B. bei einem auf drei Lose verteilten Auftrag mit einem Vertragswert von 555 000 bei Auswahl des wirtschaftlichsten Angebots Einsparungen von insgesamt 150 000 ergeben können. Neben dem Prinzip der Wirtschaftlichkeit (§ 7 LHO) ist der Grundsatz der Nichtdiskriminierung und Transparenz nunmehr von wesentlicher Bedeutung.
Die durch den Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, die Verordnung über die Vergabebestimmungen für öffentliche Aufträge und die jüngste Rechtsprechung erheblich gestärkte Rechtsposition der Bieter erfordert von der Verwaltung besondere Sorgfalt und Sachkenntnis. Andernfalls dürfte mit einer Fülle von beanstandeten, ggf. scheiternden Vergabeverfahren zu rechnen sein. Insofern können sich vergaberechtliche Mängel in doppelter Hinsicht zum Nachteil Berlins auswirken.
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Jahresbericht 2002 90
147 Bei der Entscheidung über die Art des Ausschreibungsverfahrens legten Vergabestellen bei der Ermittlung des Auftragswerts für mehrjährige oder unbefristete Verträge nur die Entgelte für ein Jahr zugrunde. Hierbei wurde nicht beachtet, dass der Wert eines Vertrages für seine gesamte Dauer, in der Regel für drei Jahre, berechnet werden muss. Dadurch sind Leistungen, die wegen der Überschreitung des Schwellenwertes europaweit hätten ausgeschrieben werden müssen, lediglich öffentlich oder sogar nur beschränkt ausgeschrieben worden. In einem weiteren Fall wurde von einer öffentlichen Ausschreibung abgesehen, weil aufgrund des Ergebnisses einer vorangegangenen Ausschreibung angeblich ein Marktüberblick gewonnen und Sachkenntnis über die Preissituation erlangt worden war. Eine öffentliche Ausschreibung hätte nach Auffassung der Vergabestelle einen unverhältnismäßig hohen Aufwand verursacht. Von dem Grundsatz der öffentlichen Ausschreibung darf hingegen nur in Ausnahmefällen und nur aus - im vorliegenden Fall allerdings nicht nachgewiesenen - objektiv nachvollziehbaren wichtigen Gründen abgewichen werden; diese sind aktenkundig zu machen.
Der Zuschlag ist nach § 25 Nr. 3 VOL/A auf das unter Berücksichtigung aller Umstände wirtschaftlichste Angebot zu erteilen. Es kommt nicht auf den niedrigsten Preis, sondern auf die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den dafür einzusetzenden Finanzmitteln an. Dabei ist der Preis ein ganz wesentliches, aber nicht das allein ausschlaggebende Kriterium. Bei der Wertung der Angebote für Reinigungsleistungen gehen die Vergabestellen - trotz vergleichbarer Anforderungen - jedoch in höchst unterschiedlicher Weise und unter Anlegen von einander erheblich abweichender, unterschiedlicher Maßstäbe vor. Grundsätzlich wird versucht, anhand von Plausibilitätskriterien die kalkulatorischen Überlegungen der Bieter nachzuvollziehen, um dadurch die vermeintlich unseriösen Angebote von denen der leistungsstarken Bieter abgrenzen zu können. Diese Kriterien werden aber den Bietern zuvor weder im Ausschreibungstext noch in den Verdingungsunterlagen bekannt gegeben. Hierzu zählen - je nach Vergabestelle in unterschiedlicher Konstellation - im Wesentlichen der Unternehmerzuschlag, das Arbeitsmaß, die Arbeitsstunden und die Zahl der eingesetzten Mitarbeiter. Diese Herangehensweise ist rechtswidrig (T 149) und zudem unzweckmäßig und unwirtschaftlich (T 150 und 151).
Nach § 8 Nr. 1 Abs. 1 und 2 VOL/A ist die Leistung eindeutig und so erschöpfend zu beschreiben, dass alle Bewerber die Beschreibung im gleichen Sinne verstehen müssen und die Angebote miteinander verglichen werden können; alle sie beeinflussenden Umstände sind festzustellen und in den Verdingungsunterlagen anzugeben. Demnach ist es unzulässig, bei der Vergabeentscheidung auf Kriterien zurückzugreifen, die in den Verdingungsunterlagen nicht genannt sind. Führt dies zum Ausschluss des Bieters, ist dadurch sein subjektives Recht auf sachgerechte Prüfung seines Angebots verletzt. Bei Angeboten, die auf der Grundlage der in einer Ausschreibung genannten Kriterien im Wesentlichen als gleichwertig anzusehen sind, müsste der Zuschlag auf das Angebot mit dem niedrigsten Preis erteilt werden (BGH DB 1999, S. 1055). Abgeordnetenhaus von Berlin - 15. Wahlperiode Drucksache 15/454
Jahresbericht 2002 91
150 Darüber hinaus hegt der Rechnungshof ohnehin Zweifel an der Zweckmäßigkeit der Plausibilitätskriterien (T 148) und hat dies bereits bei der Prüfung der Unterhaltsreinigung im Landesverwaltungsamt kritisch angemerkt (Jahresbericht 2000 T 221, 222). Die in den bezirklichen Vergabestellen angetroffenen Auswahlentscheidungen bestätigen diese Skepsis nachhaltig, denn einheitliche und allgemein anerkannte Bewertungsmaßstäbe liegen auch hier nicht vor, z. B. für den Unternehmerzuschlag (der den Lohn übersteigende Stundenverrechnungssatz), das Arbeitsmaß einer Reinigungskraft (Reinigungs-m² pro Stunde), die Arbeitsstunden (Anwesenheitsdauer der Reinigungskräfte) und die Zahl der einzusetzenden Mitarbeiter. Vielmehr greifen die Vergabestellen auf unterschiedliche individuelle Erfahrungswerte zurück, die objektiv nicht nachvollziehbar sind.
Bieter, die diese - ihnen vom Ausschreibungstext her unbekannten - Kriterien nicht erfüllen, bleiben unberücksichtigt, wirtschaftlich günstige Angebote werden dadurch von vornherein ausgeschlossen. So halten z. B. mehrere Vergabestellen eine einwandfreie Reinigungsleistung bei einem Arbeitsmaß von mehr als 250 m² für nicht leistbar, während das Landesverwaltungsamt seit Jahren in Bürodienstgebäuden unterschiedlichster Art und Nutzung mehr als 300 m² als akzeptabel ansieht.
Es ist den Vergabestellen in der Regel unmöglich, die Kalkulation eines Bieters im Einzelnen nachzuvollziehen. Nach der angetroffenen Praxis werden Angebote mit einem als unangemessen niedrig eingestuften Preis bei der Wertung sogleich ausgeschlossen. Somit bleiben z. B. besonders niedrige Angebote, die das Ziel verfolgen, ins Geschäft zu kommen, unberücksichtigt. Eine Handhabung in der Weise, dass ein öffentlicher Auftraggeber ausnahmslos nur kostendeckende Preise akzeptiert, ist nicht nur unzulässig (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 19.12.00 - Verg 28/00 -), sondern auch unwirtschaftlich. Die in diesem Zusammenhang geäußerte Befürchtung, dass Reinigungskräfte bei besonders niedrigen Angeboten untertariflich bezahlt werden könnten, ist nicht zwingend, denn der Unternehmer ist sowohl vertraglich als auch nach dem Tarifvertrag für das Gebäudereinigerhandwerk in Berlin - der für allgemeinverbindlich erklärt worden ist - verpflichtet, Tariflohn zu zahlen.
Insofern sind Aufklärungsverhandlungen, durch die Zweifel an der Leistungsfähigkeit der Bieter ausgeräumt werden könnten (§ 24 Nr. 1 Abs. 1 bzw. § 25 Nr. 2 Abs. 2 VOL/A), von erheblicher Bedeutung. Diese werden in der Regel jedoch nicht geführt. Dadurch werden möglicherweise wirtschaftlich günstigere Angebote ausgeschlossen. So hat z. B. das Landesverwaltungsamt nach Aufklärungsverhandlungen das Angebot eines Bieters akzeptiert, das zuvor nach der pauschalen Festlegung unberücksichtigt geblieben wäre. Dadurch sind jährlich 10 000 eingespart worden. Der Rechnungshof fordert deshalb, der Aufklärungspflicht im Zweifelsfall nachzukommen. Er erwartet, dass ein Ausschluss von Angeboten aufgrund von Zweifeln an der Leistungsfähigkeit des Bieters künftig ausführlich unter Darlegung der jeweils firmenspezifischen Ausschlusskriterien begründet wird.