Integration
26...
- Zahl, Inhalte und Leistungsumfang der MGF kritisch überprüft werden sowie
- der Senat ein Verfahren der Finanzmittelzuweisung auf der Grundlage der Daten der KLR einführt, das die Ressourcenverantwortung stärkt, eine flexible Mittelverwendung ermöglicht und Anreize zu wirtschaftlichem Verhalten enthält.
6 Exkurs: Steuerungsdienste
Die zentrale Rolle der Steuerungsdienste bei der Einführung und Anwendung betriebswirtschaftlicher Steuerungselemente gibt Anlass zu einer besonderen Betrachtung.
Grundsatz und Ziele
Nach § 2 Abs. 1 VGG ist in den Senatsverwaltungen neben den Abteilungen/SE regelmäßig ein Steuerungsdienst, der der Behördenleitung unmittelbar unterstellt ist, einzurichten. Dieser hat nach § 2 Abs. 4 VGG die Aufgabe, die Behördenleitung nach Maßgabe einer mit ihm abgeschlossenen Zielvereinbarung zu beraten und zu unterstützen.
Darüber hinaus berät und unterstützt er die Abteilungen/SE bei der Erarbeitung von Zielvereinbarungen und nimmt Controllingaufgaben wahr, indem er insbesondere die Erfüllung der Zielvereinbarungen begleitet und bei Abweichungen von festgelegten Leistungsund Finanzzielen in Abstimmung mit den Abteilungen Vorschläge erarbeitet. Zu seinen Aufgabenschwerpunkten zählt die Initiierung und Erarbeitung lösungsorientierter Entscheidungsmodelle. Dabei bedient er sich betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente.
Stand der Umsetzung Steuerungsdienste sind in allen Senatsverwaltungen eingerichtet worden. Zumeist sind sie als Stabsstelle beim Senator oder Staatssekretär organisiert und unmittelbar der Behördenleitung unterstellt. In der Senatskanzlei sowie in der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport ist der Steuerungsdienst keine Stabsstelle, sondern in die jeweiligen Abteilungen ZD/Zentraler Service integriert worden.
- 27...
Das Aufgabenspektrum und die personelle Ausstattung der Steuerungsdienste sind sehr unterschiedlich. Entgegen § 2 Abs. 4 VGG fehlt es zumeist an Zielvereinbarungen mit dem Steuerungsdienst. Lediglich in den Senatsverwaltungen für Wirtschaft, Arbeit und Frauen und für Finanzen werden die Aufgaben des Steuerungsdienstes auf der Grundlage einer Zielvereinbarung mit der Behördenleitung wahrgenommen. In mehreren Senatsverwaltungen fehlt es insbesondere an einer schriftlich geregelten klaren Abgrenzung der Aufgaben des Steuerungsdienstes zu den Aufgaben der SE Finanzen.
Die Zahl der in den Steuerungsdiensten der Senatsverwaltungen vorhandenen Stellen schwankte ungeachtet des nach dem VGG gleichartigen Aufgabenspektrums zum Zeitpunkt der Erhebung zwischen 1,5 (Senatsverwaltung für Justiz) und 6,75 Stellen (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung), von denen in der Regel ein bis zwei durch Controller besetzt sind. Lediglich in der Senatsverwaltung für Inneres sind die Controller nicht dem Steuerungsdienst, sondern der SE Finanzen zugeordnet.
Im Zusammenhang mit der Haushaltsplanaufstellung obliegt mehreren Steuerungsdiensten die Erarbeitung der produktorientierten Darstellung des Haushaltsplans. Ansonsten sind sie - abgesehen von der Senatskanzlei - in der Regel nicht an der Aufstellung des Haushaltsplans beteiligt. Der Schwerpunkt ihrer Arbeit liegt überwiegend im Bereich der KLR. Zum Teil sind sie allein, zum Teil auch nur ergänzend für die Auswertung der KLR-Daten zuständig. Lediglich in der Senatsverwaltung für Inneres ist der Steuerungsdienst nicht mit dieser Aufgabe betraut. Modellrechnungen und Vorschläge zur Verteilung von Finanzmitteln werden nur in wenigen Senatsverwaltungen vom Steuerungsdienst erarbeitet. Haushaltswirksame Entscheidungen werden von den Hausleitungen in der Regel ohne vorherige Beratung durch den Steuerungsdienst getroffen. Auch an der Erarbeitung von Modellen für Personaleinsparungen werden die Steuerungsdienste in der Mehrzahl der Senatsverwaltungen nicht beteiligt.
Soweit mit den ausgewählten Abteilungen Zielvereinbarungen abgeschlossen waren, haben die jeweiligen Steuerungsdienste in der Regel an ihrer Erarbeitung mitgewirkt. Hingegen sind sie - abweichend von den Vorgaben des VGG - nur zu einem geringen Teil an der Überwachung des Zielerreichungsgrades beteiligt. Einige Senatsverwaltungen sind der Auffassung, dass insoweit eine größere Kompetenz bei den Abteilungen besteht.
Aber auch in den Fällen, in denen Steuerungsdienste an der Kontrolle der Zielerreichung beteiligt sind, werden sie, wenn es zu Abweichungen von festgelegten Finanzzielen kommt, in der Mehrzahl der Fälle nicht tätig. Wiederholt war festzustellen, dass insbeson- 28... dere die betriebswirtschaftlichen Kompetenzen der Steuerungsdienste von den Abteilungen nur unzureichend in Anspruch genommen werden.
Die Mehrzahl der Steuerungsdienste befasst sich mit organisationstechnischen Fragen.
Sie kümmern sich um die Verbesserung von Verwaltungsabläufen, die Organisationsentwicklung und - neben den Fachabteilungen - auch um Aufgabenkritik. Darüber hinaus obliegen etwa der Hälfte der Steuerungsdienste weitere über die Aufgabenbeschreibung des § 2 Abs. 4 VGG hinausgehende Aufgaben. Dazu zählen Steuerungsaufgaben im Bereich des Personalmanagements, die Personalentwicklung, das Qualitätsmanagement und die Mitwirkung an verschiedenen Projekten. Vielfach handelt es sich dabei um Tätigkeiten, die der primär strategischen Aufgabenstellung von Steuerungsdiensten nicht entsprechen, sondern grundsätzlich der von anderen Organisationseinheiten zu erledigenden operativen Verwaltungstätigkeit zuzurechnen sind.
Wertung
Die Steuerungsdienste verbessern die betriebswirtschaftliche Kompetenz der Senatsverwaltungen und haben überwiegend die Einführung der KLR begleitet und unterstützt.
Dennoch entsprechen Organisation und Aufgaben der Steuerungsdienste teilweise nicht dem Leitbild des VGG. Zwar ist die beispielsweise in der Senatskanzlei und der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport vorgefundene Integration des Steuerungsdienstes in eine Serviceabteilung seit In-Kraft-Treten des Vierten Gesetzes zur Reform der Berliner Verwaltung am 16. November 2005 ausnahmsweise zulässig, wenn der Einsatz eines eigenen Steuerungsdienstes in einer Behörde aufgrund ihrer strukturellen Besonderheit nicht wirtschaftlich ist, jedoch sind jedenfalls bei der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport keine strukturellen Besonderheiten erkennbar, die eine mangelnde Wirtschaftlichkeit des Einsatzes des Steuerungsdienstes als selbständige Organisationseinheit begründen könnten.
Eine funktionsgerechte Einbindung der Steuerungsdienste in das vom VGG vorgegebene Steuerungsmodell ist vielfach noch nicht hinreichend gelungen. Abgesehen davon, dass die nötigen Rahmenbedingungen (wie z. B. Zielvereinbarungen und aussagekräftige Berichtssysteme) häufig fehlen, wird insbesondere der betriebswirtschaftliche Sachverstand bei der Vorbereitung finanzwirksamer Entscheidungen, wie etwa der Verteilung von Haushaltsmitteln, noch nicht in ausreichendem Maße genutzt.