Sowohl die Anzahl der begünstigten Dienstkräfte als auch die für das Bewegungsgeld aufzuwendenden Mittel sind erheblich

· Fahndungskostenanteil und beträgt seit dem 1. Juli 2002 für Beamte im Außendienst der Kriminalpolizei 33,00 bzw. im polizeilichen Staatsschutz 63,00 monatlich. Für die im Rahmen des sog. Integrationskonzepts S + K (Berliner Modell) eingesetzten uniformierten Beamten ist ein Bekleidungskostenanteil nicht vorgesehen; sie erhalten 11,00 monatlich.

Sowohl die Anzahl der begünstigten Dienstkräfte als auch die für das Bewegungsgeld aufzuwendenden Mittel sind erheblich. Während im Jahr 1992 Bewegungsgeld für insgesamt 3 359 Dienstkräfte im Umfang von 1,6 Mio. vorgesehen war, ist nach den Zahlungsunterlagen allein im Monat November 2004 mindestens 7 550 Dienstkräften Bewegungsgeld gewährt worden; im Haushaltsjahr 2004 hat die Polizeibehörde hierfür insgesamt 2,2 Mio. verausgabt.

T 93:

Der Rechnungshof hat geprüft, ob die Zahlung des Bewegungsgeldes den für den Aufwandsersatz geltenden Vorschriften entspricht und ob die Pauschalierung sachgerecht und wirtschaftlich ist. Zuvor hatte er bereits im Zusammenhang mit der Berichterstattung über Mängel und zu großzügige Regelungen bei der Gewährung von Zulagen und Entschädigungen an Beamte und Angestellte (Jahresbericht 1997 T 181 bis 218) u. a. auch auf Ungereimtheiten und Regelungsdefizite bei der Gewährung eines pauschalen Bewegungsgeldes hingewiesen. Im Rahmen des sich anschließenden (zwischenzeitlich abgeschlossenen) parlamentarischen Entlastungsverfahrens hatte der Rechnungshof anstelle von Pauschalerstattungen die Einzelabrechnung gefordert. Die Senatsverwaltung für Inneres hält jedoch unter Hinweis auf Erhebungen der Polizeibehörde aus dem Jahr 2000 uneingeschränkt an der Pauschalierung des Bewegungsgeldes fest. Sie geht in ihrem Bericht vom 11. März 2002 an den Unterausschuss „Haushaltskontrolle" des Hauptausschusses davon aus, dass bei Einzelabrechnung Verwaltungsmehrkosten von mindestens 892 231 jährlich entstünden und die Pauschalabgeltung „die bessere Lösung" sei.

Nach Abschluss seiner jetzigen Untersuchung kommt der Rechnungshof zu dem Ergebnis, dass die Zahlung des Bewegungsgeldes umgehend einzustellen ist. Die Einzelabrechnung des dienstlich bedingten Mehraufwands ist nach seinen Erkenntnissen die deutlich kostengünstigere Alternative. Bei Anwendung der für die Kostenerstattung allgemein geltenden strengen Maßstäbe sind Einsparungen von mindestens 1,3 Mio. jährlich zu erwarten.

T 94:

Nach dem Besoldungsrecht sind Aufwandsentschädigungen nur vorgesehen, wenn und soweit dem Beamten aus dienstlicher Veranlassung finanzielle Aufwendungen entstehen, deren Übernahme ihm nicht zugemutet werden kann und der Haushaltsplan hierfür Mittel zur Verfügung stellt. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reicht es nicht aus, dass auf den Beamten Kosten zukommen, die mit dem Dienstverhältnis in einem irgendwie gearteten, weiteren Zusammenhang stehen. Vielmehr ist es erforderlich, dass der Aufwand unmittelbar durch die Dienstausübung veranlasst wird. Kosten, die der Lebensführung des Beamten zuzurechnen sind, dürfen nicht durch eine Aufwandsentschädigung gedeckt werden.

Die Gewährung von Aufwandsentschädigungen in festen Beträgen (Pauschalierung) ist nach geltendem Recht darüber hinaus nur dann zulässig, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte oder tatsächlicher Erhebungen nachvollziehbar ist, dass und in welcher Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen typischerweise entstehen. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass bloße Mutmaßungen über dienstbezogene finanzielle Aufwendungen ohne hinreichende, eine wirklichkeitsnahe Schätzung ermöglichende tatsächliche Anhaltspunkte nicht genügen.

T 95:

Nach den Feststellungen des Rechnungshofs sind die Erhebungen der Polizeibehörde aus dem Jahr 2000, auf die sich der Bericht der Senatsverwaltung für Inneres vom 11. März 2002 (T 93) und die Weitergewährung des pauschalen Bewegungsgeldes stützen, nicht geeignet, die Zahlungen zu begründen. Den Erhebungen liegen Aufzeichnungen von lediglich 126 Dienstkräften verschiedener Einsatzbereiche über einen Zeitraum von vier Monaten zugrunde. Sie lassen weder Rückschlüsse auf den jeweiligen Anlass des Einsatzes noch auf den zeitlichen Anteil der Außendiensttätigkeit der Dienstkräfte zu.

Die Durchsicht der Unterlagen ergab, dass die geltend gemachten Aufwendungen häufig nicht erstattungsfähig waren (z. B. Wetterjacke, Druckerpatrone, Zeitung, Geburtstags- und Getränkekasse oder Bewirtung von Kollegen).

Selbst dann, wenn die geprüften Vorgänge ausnahmsweise Rechnungen enthielten, war die dienstliche Notwendigkeit für die geleisteten Ausgaben meist nicht zu erkennen. In einem Erstattungsfall war der fehlende Dienstbezug so offensichtlich, dass er den Bearbeitern der Polizeibehörde hätte förmlich ins Auge springen müssen: Nach dem vorliegenden Beleg wurde die Anlieferung einer Mahlzeit in das Dienstgebäude durch den Lieferservice einer Pizzeria abgerechnet. Ebenso hat der Rechnungshof festgestellt, dass einige Zahlungsempfänger im Erhebungszeitraum keinerlei Mehraufwendungen angegeben hatten; zu Konsequenzen bei der Gewährung des pauschalen Bewegungsgeldes hat dies aber nicht geführt.

Die vom Rechnungshof stichprobenweise durchgeführte Prüfung in zwei Direktionen lässt erkennen, dass die subjektive Einschätzung aufgrund des allgemeinen Aufgabenprofils der Dienstkraft und der Anforderungen des am örtlichen Bedarf orientierten „Tagesgeschäfts" die Grundlage für die Bewilligung des pauschalen Bewegungsgeldes bildet. Nach seiner Einschätzung werden die Zahlungen von den betreffenden Dienstkräften nicht als Aufwandsersatz für dienstlich bedingte außergewöhnliche Mehrbelastungen, sondern offensichtlich als eine regelmäßige Zulage verstanden.

T 96:

Die Gewährung des Bewegungsgeldes führt zu einer ungerechtfertigten Besserstellung der Dienstkräfte der Polizeibehörde. Im übrigen Landesdienst sind pauschalierte Aufwandsentschädigungen bereits in erheblichem Umfang entfallen. Hierzu zählen z. B. die den Tierärzten, Beamten der Bauaufsichtsämter und Standesbeamten gewährten Aufwandsentschädigungen, die den Senatsmitgliedern und herausgehobenen Leitungskräften gezahlten Dienstaufwandsentschädigungen und die Außendienstentschädigung, mit der u. a. Zehrkosten abgegolten worden sind. Verglichen mit den für den übrigen Landesdienst geltenden strengen Abgeltungsmaßstäben ist die weitere Gewährung eines pauschalen Bewegungsgeldes nicht gerechtfertigt:

· Zur Berücksichtigungsfähigkeit von Verpflegungsmehraufwand nimmt die Senatsverwaltung für Inneres im Bereich des übrigen Landesdienstes eine deutlich restriktivere Haltung als gegenüber Dienstkräften der Polizeibehörde ein. Bereits im Juni 2002 hat sie hier darauf hingewiesen, dass es für die Dienstkräfte durchaus zumutbar ist, die durch Einnahme von Mahlzeiten außerhalb der Dienststelle (Kantine) entstehenden höheren Zehrkosten selbst zu übernehmen.

Polizeivollzugsbeamte erhalten im Übrigen eine Stellenzulage (sog. Polizeizulage) von derzeit 127,38 monatlich, durch die bereits „die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes... sowie der Aufwand für Verzehr" abgegolten werden. Mithin handelt es sich bei der im pauschalen Bewegungsgeld enthaltenen Komponente Verpflegungsmehraufwand um einen verdeckten Essenzuschuss. Ausgaben für Essenzuschüsse dürfen aber bereits seit 1993 nicht mehr geleistet werden.

· Die Bekleidungspauschale zur Abgeltung von Aufwendungen für Zivilkleidung ist ebenfalls unbegründet. Die Zivilkleidung von Polizeidienstkräften gehört zur normalen bürgerlichen Kleidung, die auch im Alltag getragen werden kann. Es handelt sich folglich nicht um sog. berufstypische Kleidung, die ausschließlich dienstlichen Bezug hat. Auch hier hatte die Senatsverwaltung für Inneres im Bereich des übrigen Landesdienstes bereits im Jahr 2002 darauf hingewiesen, dass „private Aufwendungen (z. B. für Kleidung, Schuhe... und dgl.) ebenso wie im Steuerrecht außer Betracht bleiben, auch wenn sie mittelbar einen dienstlichen Bezug hätten". Den zivilgekleideten Polizeidienstkräften ist daher ebenso wie allen übrigen vergleichbaren Verwaltungsangehörigen zuzumuten, für ihre Kleidung in vollem Umfang selbst aufzukommen. Insoweit war die Entscheidung der Senatsverwaltung nur folgerichtig, den Vollzugsbeamten der Schutzpolizei die für das Tragen privater Kleidung gewährte Zivilkleiderentschädigung von Januar 2004 an zu streichen. Eine gleich lautende Entscheidung für die im Bewegungsgeld nach wie vor enthaltene Bekleidungspauschale steht aber aus. Darüber hinaus ist zu beanstanden, dass die Senatsverwaltung der Polizeibehörde wiederholt, wenn auch jeweils befristet, die Weiterzahlung der unlängst abgeschafften Zivilkleiderentschädigung an Vollzugsbeamte der Schutzpolizei gestattet hat.

· Auch der Fahndungskostenanteil als dritte Komponente des pauschalen Bewegungsgeldes ist nach den Feststellungen des Rechnungshofs nicht sachgerecht. Bereits jetzt sind nach den einschlägigen Regelungen die im Zusammenhang mit der Ermittlung von Straftaten oder bei sonstigen Fahndungsmaßnahmen entstehenden Barauslagen von den Beamten, die kein pauschales Bewegungsgeld erhalten, jeweils durch Einzelnachweis abzurechnen; hierfür sind genaue Angaben der Dienstkräfte und entsprechende Belege erforderlich. Als Fahndungskosten zu wertende Barauslagen oberhalb einer Zumutbarkeitsgrenze von 5,00 sollten daher künftig nur auf Einzelnachweis erstattet werden.

T 97:

Die Senatsverwaltung für Inneres hatte sich unter Hinweis auf mögliche Verwaltungsmehrkosten gegen die Einzelabrechnung ausgesprochen (T 93). Diese Einschätzung geht jedoch fehl. Die Senatsverwaltung ging seinerzeit von einem geschätzten Arbeitsaufwand von 20 Minuten pro Erfassungsfall und einem Mehrbedarf von 24,5 Planstellen, darunter 7 Stellen der BesGr. A 12 und 3,5 Stellen der BesGr. A 14, aus. Bei ihrer Prognose zieht sie Erfahrungswerte aus der Beihilfebearbeitung heran und unterstellt offenbar, dass alle 7 550 Bewegungsgeldempfänger (T 92) Einzelanträge stellen, die zentral zu bearbeiten wären.

Schon der Vergleich mit der Bearbeitungsdauer von Beihilfeanträgen, deren Erledigung wesentlich schwieriger und zeitaufwändiger ist, erscheint nicht realistisch. Auch dürfte die Zahl der künftig zu erwartenden Anträge nicht erheblich sein. Schließlich hat die Auswertung der Erhebungen aus dem Jahr 2000 gezeigt, dass die von den Bewegungsgeldempfängern als „erstattungsgeeignet" angesehenen Aufwendungen überwiegend - selbst bei Anlegen eines großzügigen Maßstabs - keine dienstlich bedingten Mehraufwendungen darstellen (T 95). Durch umfassende Arbeitshinweise zu Erstattungstatbeständen und -umfang sollten die Dienststellen, die schon jetzt für die Zahlungsaufnahme und -einstellung des pauschalen Bewegungsgeldes zuständig sind, in die Lage versetzt werden, die zu erwartenden Einzelanträge künftig selbst zu entscheiden. Keinesfalls kämen bei entsprechender Regelung der Verfahrensabläufe zusätzliche Stellen - insbesondere für herausgehobene Leitungsfunktionen - in Betracht.

Berechtigte Ansprüche der Dienstkräfte auf Erstattung ihres dienstlich bedingten Mehraufwands werden durch den Wegfall der Pauschalzahlung nicht beeinträchtigt. Sie können für die ihnen entstandenen berücksichtigungsfähigen Fahndungskosten sowie für weitere dienstlich bedingte und nachgewiesene Ausgaben im Einzelfall jeweils Erstattungsanträge (z. B. nach Regelungen des Reisekostenrechts oder des Sachschadenersatzes) stellen.

T 98:

In mehreren Bundesländern wird die Einzelabrechnung bereits erfolgreich praktiziert. Hamburg gewährt die Aufwandsentschädigung bereits seit 1997 nur noch auf Einzelnachweis und konnte hierdurch nach Auskunft der Behörde für Inneres Einsparungen von 560 000 erzielen. Niedersachsen zahlt den Polizeivollzugsbeamten im Kriminal53 dienst mit außendienstlichen Ermittlungs- und Fahndungsaufgaben ein Bewegungsgeld zur Abgeltung besonderer Aufwendungen aus dienstlichem Anlass seit 2004 nur noch in nachgewiesener Höhe. Zuvor wurde schon der Bekleidungszuschuss in Form einer monatlich gezahlten pauschalierten Aufwandsentschädigung für Polizeivollzugsbeamte im Kriminaldienst gestrichen, weil den Besonderheiten des polizeilichen Dienstes und dem damit verbundenen Aufwand durch die Polizeizulage ausreichend Rechnung getragen wird. In Baden-Württemberg werden Verpflegungsmehraufwendungen nur über Einzelnachweis erstattet; der Bekleidungszuschuss ist bereits 1998 entfallen. Weitere Bundesländer, z. B. Bayern, sind - zumindest in Teilbereichen - ebenfalls zur Einzelabrechnung übergegangen.

T 99:

Die Forderung des Rechnungshofs, bestimmte Aufwendungen künftig nicht mehr pauschal, sondern einzelfallbezogen abzurechnen, gilt auch für die Kommissionspauschale. Sie wird Beamten der Kriminalpolizei zum Ausgleich besonderer Mehraufwendungen gewährt, wenn diese „in Sonderkommissionen unter erschwerten Bedingungen bei der Aufklärung von Kapitalverbrechen oder sonstigen bedeutenden Straftaten oder als Begleitschutz für führende Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens eingesetzt werden". Die Pauschale von 5,11 je Einsatztag steht zu, wenn der Beamte an mehr als einem Kalendertag hintereinander länger als zwölf Stunden ununterbrochen eingesetzt worden ist; sie wird zur Hälfte auf das Bewegungsgeld angerechnet. Welche dienstlich bedingten Mehraufwendungen hierdurch abgegolten sind, ist in den einschlägigen Vorschriften nicht näher bestimmt. Aus Sicht des Rechnungshofs dürfte die Kommissionspauschale wohl eher als Gegenleistung des Dienstherrn für die besondere zeitliche Inanspruchnahme der Dienstkraft zu verstehen sein.

T 100:

Die Senatsverwaltung für Inneres hat erklärt, die Zahlung des Bewegungsgeldes zum Jahresbeginn 2007 einstellen und dienstlich bedingte Mehraufwendungen künftig im Wege der Einzelabrechnung erstatten zu wollen. Dies soll gleichermaßen für die Kommissionspauschale gelten. Zuvor sei beabsichtigt, die Erstattungstatbestände und den Erstattungsrahmen für dienstlich bedingte Mehraufwendungen sowie den anspruchsberechtigten Personenkreis eindeutig festzulegen. Die befristete Weiterzahlung der Zivilkleiderentschädigung will sie hingegen bis zu einer Neukonzeption des polizeilichen Bekleidungswesens - deren zeitlicher Abschluss nicht näher benannt ist - zulassen.

Zu T 92 bis 100:

Die Senatsverwaltung für Inneres stimmt mit dem Rechnungshof grundsätzlich darin überein, dass die bisherige Gewährungspraxis beim Bewegungsgeld teilweise zu unerwünschten Ergebnissen führen kann und dass es hinsichtlich der Abgeltungsfähigkeit von Aufwendungen detaillierterer Erläuterungen bedarf. Dies wurde dem Rechnungshof auch mitgeteilt.

Nicht zuletzt im Hinblick auf die Ergebnisse der zu diesem Thema durchgeführten Länderumfrage ist die Forderung des Rechnungshofs nach einer Umstellung der Gewährung des Bewegungsgeldes von einer pauschalierten Zahlung in eine am Einzelnachweis gebundene Erstattung dienstlich bedingter Mehraufwendungen nachvollziehbar. Dies gilt gleichermaßen für solche Fälle, in denen bislang eine Kommissionspauschale gezahlt wurde.

In diesem Zusammenhang wird es allerdings - wie auch vom Rechnungshof ausdrücklich gefordert - notwendig sein, dass die Erstattungstatbestände und der Erstattungsrahmen ebenso wie der anspruchsberechtigte Personenkreis durch Arbeitshinweise eindeutig festgelegt und eingegrenzt werden. Hierzu erscheint es sachgerecht, sowohl auf die Erfahrungen der Dienststellen und Beschäftigten des Polizeivollzuges zurückzugreifen als auch die Erfahrungen der Länder einzuholen, die bereits eine am Einzelnachweis orientierte Zahlungspraxis eingeführt haben.

Der Polizeipräsident in Berlin ist bereits gebeten worden, das hierfür Erforderliche in die Wege zu leiten.

Trotz der hohen Arbeitsbelastungen, denen der Polizeipräsident in Berlin im laufenden Kalenderjahr ausgesetzt ist, und in Anbetracht des Ausmaßes der durchzuführenden Erhebungen, die für die geplante Umstellung vonnöten sind, wird die zurzeit geltende AV BewG/KommP bis zum Jahresbeginn 2007 grundlegend überarbeitet bzw. ersetzt und die Zahlung des pauschalierten Bewegungsgeldes zu diesem Zeitpunkt eingestellt werden.

T 101:

Darüber hinaus hat der Rechnungshof bei seinen Erhebungen zum pauschalen Aufwendungsersatz in Form eines Bewegungsgeldes auch im Bereich der Steuerverwaltung entsprechende Zahlungen festgestellt. Die hier maßgeblichen Regelungen wurden von der Senatsverwaltung für Finanzen getroffen:

· Beamten des Steuerfahndungsdienstes wird als Ausgleich ihrer Mehraufwendungen im Außendienst ein Bewegungsgeld gewährt, das bei Vollzeitkräften 25,00 monatlich beträgt. Nach Angaben der Senatsverwaltung für Finanzen erhalten derzeit 171 Fahndungsprüfer und Fahndungshelfer (Stand: November 2005) diese Pauschalleistung. Den Fahndungsprüfern wird daneben eine Stellenzulage (sog. Polizeizulage) von derzeit 127,38 gewährt. Die Pauschalierung des Bewegungsgeldes ist nicht sachgerecht.