Auflagen

Nach § 20 Abs. 2 BBauG 1960/1976 konnte die Genehmigung unter Auflagen erteilt werden; diese Vorschrift ist durch die BBauG-Novelle 1979 ersatzlos gestrichen worden. Daraus kann aber nicht geschlossen werden, dass Auflagen einer Teilungsgenehmigung nicht mehr beigefügt werden können. Der Gesetzgeber hielt vielmehr nach Inkrafttreten des § 36 Abs. 2 Nr.4 VwVfG eine besondere Erwähnung der Befugnis der Behörde, eine Teilungsgenehmigung unter Auflagen zu erteilen, für überflüssig. Liegt ein gesetzlicher Versagungsgrund vor, so kann statt einer Versagung auch eine Genehmigung unter Auflagen in Betracht kommen, wenn nämlich der Gesetzeszweck auch durch die Auflagen erreicht werden kann. Der Zweck einer Auflage ist somit die Ausräumung gesetzlicher Versagungsgründe. Die Auflage ist ihrem Inhalt nach die mit einem Verwaltungsakt verbundene bestimmte Forderung, durch die von dem Betroffenen ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen verlangt wird. Sie ist nicht integrierter Bestandteil des Verwaltungsaktes, sondern selbst ein Verwaltungsakt. Als Auflagen kommen vor allem Gebote oder Verbote an den Erwerber in Betracht, die sich auf die Art der Durchführung des Bauvorhabens beziehen. Stellt eine Auflage allerdings die Genehmigung selbst in Frage und macht sie diese von weiteren Ereignissen oder Vorgängen abhängig, so handelt es sich in Wahrheit um eine Bedingung. Zur Zulässigkeit von Bedingungen; zur Zulässigkeit von modifizierenden Auflagen. Da grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Erteilung der Teilungsgenehmigung besteht, kann eine Auflage nur beigefügt werden, wenn ohne sie die Teilungsgenehmigung versagt werden müsste. Eine Auflage kann daher nicht zum Zweck der Einhaltung von Vorschriften erlassen werden, die bei Erteilung der Teilungsgenehmigung überhaupt nicht zu prüfen sind, etwa Vorschriften des Bauordnungsrechts oder des straßenrechtlichen Anbauverbots. Dagegen kann bei der im Ermessen der Genehmigungsbehörde stehenden Entscheidung nach § 20 Abs. 2 eine Auflage auch aus Erwägungen erlassen werden, die nicht zwingend die Versagung der Teilungsgenehmigung zur Folge haben müssten, aber in einem sachlichen Zusammenhang mit der Genehmigung stehen. Es ist z. B. denkbar, durch eine entsprechende Auflage einen bestimmten Nutzungszweck des abzutrennenden Grundstücksteils zu verhindern, wenn bei diesem Grundstück mehrere unterschiedliche Arten der Nutzung in Betracht kommen. Dies stellt keine im Bodenverkehrsrecht unzulässige modifizierende Auflage dar, denn die Genehmigungsbehörde verändert mit einer solchen Auflage nicht den zur Genehmigung gestellten Rechtsvorgang inhaltlich, sondern genehmigt den zur Genehmigung gestellten Vorgang in vollem Umfang und untersagt lediglich eine von den Beteiligten gar nicht ins Genehmigungsverfahren eingebrachte Nutzung. Die Auflage darf bei einer offentsichtlich zum Zweck der Bebauung vorgenommenen Teilung allerdings nicht soweit gehen, dass die Bebauung des Grundstücks überhaupt untersagt wird, weil das im Ergebnis die Versagung der Teilungsgenehmigung bedeutet. Unzulässig ist die Auflage einer Verpflichtung, bei der Teilung eines Grundstücks eine Grunddienstbarkeit zugunsten des neu zu bildenden Grundstücks einzutragen. Dies wäre keine öffentlich-rechtliche Verpflichtung des Grundstückseigentümers, sondern der Versuch eines unmittelbaren Eingriffs in die vertraglichen Beziehungen der Beteiligten. Wie diese ihre Rechtsbeziehungen im einzelnen gestalten wollen, muss von der Auflage unabhängig bleiben; die Auflage darf nur einen zur Willenseinigung der Beteiligten hinzutretenden Umstand betreffen.
Unzulässig ist es auch, eine Genehmigung mit der Einschränkung zu erteilen, dass die Bebaubarkeit des zum Zwecke der Bebauung erworbenen Grundstücks vom Zuerwerb einer weiteren Fläche abhängt. Ein solcher Zusatz ist wegen seiner Verflechtung mit dem Gesamtinhalt des Verwaltungsaktes nicht selbständig anfechtbar. Unzulässig ist ferner die Auflage einer Abtretung von Teilflächen an die Gemeinde für eine öffentliche Verkehrsfläche oder der Vorausleistung von Erschließungsbeiträgen. Zulässig sind demnach nur solche Auflagen, die einen Versagungsgrund beseitigen bzw. bei § 20 Abs. 2 in sachgerechtem Zusammenhang mit der Teilungsgenehmigung stehen, aber die Teilung oder den mit der Teilung verfolgten Nutzungszweck nicht inhaltlich abändern. Das BVerwG hat es als zulässige Auflage angesehen, wenn der Erwerber eines mit einem rechtswidrig errichteten Gebäude bebauten Grundstücks mittels einer Auflage verpflichtet wird, dieses Gebäude abzureißen. Dem kann nur unter der Voraussetzung zugestimmt werden, dass - wie in dem vom BVerwG entschiedenen Fall - der Erwerber primär am Grundstück und nicht in erster Linie am Gebäude interessiert ist; im letzteren Fall kommt nur die Versagung der Teilungsgenehmigung in Betracht. Eine solche Abrißauflage könne zum Beispiel ergehen, wenn der Erwerber einen Neubau errichten will und der Neubau zusammen mit einem vorhandenen Altbau die zulässige Überbauung des Grundstücks überschreiten würde. Als weiteres Beispiel lässt sich die Entscheidung des HessVGH heranziehen, wo durch die Teilung zweier benachbarter Grundstücke desselben Eigentümers zum Zweck der Bebauung der jeweiligen äußeren Grundstücksteile in der Mitte zwei allein nicht bebaubare Handtuchgrundstücke übrig blieben und deswegen dem Eigentümer die Auflage erteilt wurde, diese Handtuchgrundstücke zu einem neuen einheitlichen Grundstück zu vereinigen.
Die Erfüllung der Auflage ist von der Genehmigungsbehörde zu überwachen. Dem GBA braucht nur die wirksame Genehmigung, nicht aber die Erfüllung der Auflage nachgewiesen zu werden. Es hat, wenn die Genehmigung erteilt worden ist, ohne Rücksicht auf die Auflage die Eintragung im Grundbuch vorzunehmen. Die Erfüllung der Auflage kann im Vollstreckungsverfahren erzwungen werden. Ist die Auflage objektiv rechtswidrig, hat der Antragsteller sie jedoch hingenommen, so kann Erfüllung der Auflage verlangt werden, weil sie unanfechtbar geworden ist. Ist die Genehmigung unwirksam geworden, so kann die Erfüllung der Auflage nicht mehr verlangt werden. Die Wirksamkeit des bereits genehmigten Rechtsvorgangs wird von der Nichterfüllung der Auflage und dem Erfolg eines etwaigen Erzwingungsverfahrens nicht berührt. Ist jedoch ersichtlich, dass die Genehmigungsbehörde ohne die Auflage die Genehmigung nicht erteilt hätte, so kann sie bei Nichterfüllung der Auflage die Genehmigung widerrufen. Auch wird bei Nichterfüllung der Auflage im Baugenehmigungsverfahren u. U. die Bindungswirkung des § 21 Abs. 1 wegen Rechtsmissbrauchs entfallen. Für die Genehmigungsbehörde wird es sich empfehlen, vor Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung unter Auflagen eingehend mit den Beteiligten zu verhandeln. Hierdurch kann bereits vielfach klargestellt werden, ob vorgesehene Auflagen widerspruchslos hingenommen und erfüllt werden.