Ausgestaltung

Auch die nähere Ausgestaltung der Aufsicht in § 6 Abs. 1 in Form eines präventiv wirkenden Genehmigungsvorbehalt hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand. Die Einführung eines Genehmigungsvorbehalts und die damit verbundene Hinausschiebung der Wirksamkeit gemeindlicher Akte stellt eine empfindliche Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts dar, so dass seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit sich nicht ohne weiteres schon aus der Zulässigkeit der Aufsicht im allgemeinen ergibt, sondern einer zusätzlichen Rechtfertigung bedarf. Das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Recht der Selbstverwaltung ist jedoch dadurch eingeschränkt, dass den Gemeinden das Recht, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet ist. Im Hinblick auf die institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung wird man einen vorgeschalteten präventiven Genehmigungsvorbehalt dann als legitim und verfassungsgemäß ansehen können, wenn schutzwürdige überörtliche Interessen die Einschränkung rechtfertigen, die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens in einem angemessenen Verhältnis zum Gewicht der jeweils zu wahrenden öffentlichen Interessen steht, der Eingriff durch Gesetz vorgenommen wird, der Eingriff sich auf das zeitlich und sachlich Notwendige beschränkt und den Kern der Selbstverwaltung nicht berührt. Aber auch dann, wenn man sie hierzu rechnet, lässt der Genehmigungsvorbehalt den Kernbestand unberührt. Ob ein Eingriff in den Kern der Selbstverwaltung vorliegt, ist nämlich danach zu bestimmen, was von dem Recht der Selbstverwaltung nach dem Eingriff übrig bleibt. Der Kern des Selbstverwaltungsrechts ist dabei nicht verletzt, wenn den Gemeinden die Erledigung der Masse der Aufgaben belassen wird, die ihrem Wesen nach Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind oder die herkömmlich von den Gemeindeverbänden erledigt werden, den Gemeinden, von Ausnahmen abgesehen, die weitgehend durch das Herkommen bestimmt werden, die Führung der Geschäfte unter eigener Verantwortung überlassen bleibt, eine Schmälerung des Aufgabenbereichs und ein Abgehen von dem Grundsatz der eigenverantwortlichen Verwaltung ausschließlich durch und unter Beschränkung auf das zeitlich und sachlich Notwendige angeordnet wird. Die so gezogenen Grenzen werden durch den Genehmigungsvorbehalt nach § 6 Abs. 1 nicht überschritten. Die eine Genehmigungspflicht beim Flächennutzungsplan rechtfertigenden Gründe liegen in der erheblichen Bedeutung der Gemeindebeschlüsse für die Gemeinde selbst, für den einzelnen Bürger, für die beteiligten öffentlichen Planungsträger sowie für die überörtlichen Interessen. Letzten Endes liefert die Lehre vom Kondominium einen wesentlichen Grund für die Notwendigkeit des Genehmigungsvorbehalts. Die durch die Genehmigung eintretende Verzögerung wird auch dadurch aufgewogen, dass die Rechtsmäßigkeit des Gemeindebeschlusses eher verbürgt wird, wenn seine Wirksamkeit an einen Genehmigungsvorbehalt geknüpft ist.
Zulässigkeit einer bundesgesetzlichen Regelung - Die Staatsaufsicht über die Gemeinden steht nach der Kompetenzordnung des GG ausschließlich den Ländern zu. Dem Bund fehlt die Zuständigkeit sowohl zur gesetzlichen Regelung als auch zur Ausübung der Aufsicht. Die Gemeinden sind als Träger der mittelbaren Staatsverwaltung Gliederungen der Länder, so dass auch die Regelung der Staatsaufsicht den Ländern vorbehalten sein muss. Art. 84 Abs. 1 GG lässt allerdings Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren in Bundesgesetzen zu. Hierzu kann auch die Regelung eines Genehmigungsvorbehalts gehören. da zum Verwaltungsverfahren im Sinne Art und Weise der Ausführung des Bundesgesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung einer Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie die verwaltungsinternen Kontrollen in ihrem Ablauf rechnen. Soweit es sich um die Materie des Kommunalrechts im weiteren Sinne handelt, wozu auch die Flächennutzungsplanung der Gemeinden gehört, kann es sich bei der Verfahrensregelung durch Bundesgesetz aber immer nur um punktuelle Annexregelungen handeln. Voraussetzung für deren Zulässigkeit ist jedoch, dass die Annexregelung für den wirksamen Vollzug des Bundesgesetzes notwendig ist. Dies ist im Hinblick auf die Planaufsicht zumindest fraglich. Eine Vielzahl von Bundesgesetzen werden von den Gemeinden ausgeführt, ohne dass bundesgesetzlich die Aufsicht geregelt wird. Insoweit verlässt sich der Bund auf die landesgesetzlich bestehende Aufsicht, die bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Pflicht der Länder zum bundesfreundlichen Verhalten verstärkt wird. Die herrschende Meinung hat gegen die Einführung des Genehmigungsvorbehalts des § 6 Abs. 1 durch den Bundesgesetzgeber keine Bedenken. Sonderaufsicht, Verhältnis zur allgemeinen Staatsaufsicht.
Die Staatsaufsicht über den Flächennutzungsplan ist Sonderaufsicht im Verhältnis zur allgemeinen Kommunalaufsicht einerseits und der Fachaufsicht andererseits. Allerdings wird der im kommunalrechtlichen Schrifttum gebräuchliche Begriff Sonderaufsicht nicht immer einheitlich verwendet; in § 106 Abs. 2 NRWGO wird abweichend von der sonst üblichen Terminologie die Fachaufsicht über die Gemeinden bei Pflichtaufgaben nach Weisung als Sonderaufsicht bezeichnet. Die Sonderaufsicht im hier verwendeten allgemeinen Sprachgebrauch unterscheidet sich von der Kommunalaufsicht nach den Gemeindeordnungen der Länder in erster Linie dadurch, dass sie spezialgesetzlich geregelt und sektoral auf bestimmte Sachgebiete oder Rechtshandlungen der Gemeinde eingegrenzt ist. Ebenso wie diese ist sie Form spezieller Genehmigungsvorbehalte. Der allgemeinen Kommunalaufsicht über die Gemeinden im Hinblick auf deren eigenen Wirkungskreis steht die Fachaufsicht gegenüber, die dort ausgeübt wird, wo Gemeinden staatliche Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis durchführen. Die Fachaufsicht umfasst auch die Zweckmäßigkeitskontrolle. Die allgemeine Kommunalaufsicht wird durch die Sonderaufsicht verdrängt, allerdings nur insoweit, wie die Sonderaufsicht reicht. Neben dem Genehmigungsvorbehalt nach § 6 Abs. 1 könnte daher bei Flächennutzungsplänen kein weiterer Genehmigungsvorbehalt durch Landesrecht eingeführt werden. Auch sonstige Formen einer präventiven Aufsicht über den Flächennutzungsplan sind ausgeschlossen. Nicht durch Bundesrecht ausgeschlossen ist dagegen die in den Gemeindeordnungen zusätzlich vorgesehene repressive Aufsicht in Gestalt der Beanstandung ; ob diese bei gemeindlichen Handlungen, die bereits einem Genehmigungsvorbehalt unterliegen, zusätzlich ausgeübt werden darf, richtet sich allein nach dem jeweiligen Kommunalrecht. Stellt der Bundesgesetzgeber bestimmte Satzungen der Gemeinde nach 1 dem BauGB von der Sonderaufsicht frei, so lebt die allgemeine Kommunalaufsicht in vollem Umfange wieder auf. Der Bundesgesetzgeber kann die allgemeine Kommunalaufsicht nicht ausschließen.