Geldzahlung an die Gemeinde

Die unzulässige Koppelung einer beantragten Baugenehmigung mit einer von dem Antragsteller zu erbringenden Gegenleistung (hier: Geldbeitrag zur Schaffung von öffentlichen Parkplätzen ohne Auswirkung auf das Bauvorhaben) stellt die Verletzung einer dem Antragsteller gegenüber bestehenden Amtspflicht dar.
Zum Sachverhalt: 1966 beabsichtigte der KL, die erste Etage seines Hauses als Hotel zu nutzen. Als er für dieses Vorhaben bei der beklagten Stadt eine Baugenehmigung beantragte, verlangte diese, dass er Einsteilplätze für drei Kraftfahrzeuge schaffe. Da dies weder auf dem Grundstück des Klägers noch in der Nähe möglich war, bot die Beklagte dem Kläger an, die Erfüllung der Stellplatzverpflichtung selbst zu übernehmen. Hierüber müsse jedoch ein privatrechtlicher Vertrag mit dem Magistrat geschlossen werden. Erst nach Abschluss dieses Vertrages sei es der Bauaufsichtsbehörde möglich, den Bauantrag weiter zu bearbeiten. Der Kläger schloss daraufhin mit der Beklagte einen Ablösungsvertrag, in dem sich die Stadt verpflichtete, den Ablösungsbetrag nur zur Schaffung öffentlicher Parkplätze zu verwenden, jedoch ohne Anspruch des Bauherrn auf Sondernutzung. Als der Kläger 1970 zwei weitere Etagen des Hauses in seinen Hotelbetrieb einbeziehen wollte, verlangte die Beklagte, zusätzlich fünf Einsteilplätze zu schaffen oder für die Erfüllung der Stellplatzpflicht durch die Stadt an diese einen weiteren Ablösebetrag zu zahlen. Auf Antrag des Klägers verpflichtete das zuständige VG durch rechtskräftiges Urteil 1974 die Beklagte die Baugenehmigung ohne Auflage zu erteilen.
Der Kläger begehrt von der Beklagte die Rückzahlung des geleisteten Ablösungsbetrages. Er macht in erster Linie geltend, die Beklagte sei um diesen Betrag ungerechtfertigt bereichert, weil sie in der Nähe seines Hotels keine Parkplätze geschaffen habe. Daneben hafte sie auch aus dem Gesichtspunkt des Verschuldens beim Vertragsschluss. Landgericht und Oberlandesgericht haben der Klage im Wesentlichen stattgegeben. Die - zugelassene - Revision der Beklagte hatte keinen Erfolg.
Aus den Gründen: 1. Das Berufungsgericht hat angenommen, dem Kläger stehe in Höhe der Klageforderung ein Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung (§§ 812, 818 BGB) zu. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Beklagte habe den Ablösungsbetrag ohne Rechtsgrund erlangt. Sie habe die Erteilung der Baugenehmigung nicht vom Abschluss eines Ablösungsvertrages abhängig machen dürfen; der geschlossene Vertrag sei deshalb als unzulässiges Koppelungsgeschäft unwirksam. Hiergegen wendet sich die Revision im Ergebnis ohne Erfolg.
2. Allerdings ist zweifelhaft, ob der Rechtsweg zu den Zivilgerichten für einen Rückgewährungsanspruch, wie ihn der Kläger in erster Linie geltend macht, zu bejahen wäre. Für den Anspruch auf Rückgewähr einer Leistung, die aufgrund eines ungültigen Vertrages erbracht worden ist, steht derselbe Rechtsweg wie für den (vertraglichen) Leistungsanspruch zur Verfügung (BGHZ 56, 365 [367] = LM § 13 GVG Nr. 118 = NJW 1971, 1842). Bei Rückabwicklung eines unwirksamen öffentlich-rechtlichen Vertrages ist daher nur der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben (§40 VwGO). Das Berufungsgericht hat den Ablösungsvertrag in Anlehnung an die Senatsentscheidung BGHZ 35, 69 = NJW 1961, 1355, als bürgerlich rechtlichen Vertrag angesehen. Diese Auffassung beruht auf der Erwägung, dass die Reichsgaragenordnung weder eine Erfüllung der Stellplatz Verpflichtung durch Beteiligung an der Schaffung öffentlichen Parkraums noch eine Ablösung dieser Pflicht durch Geldzahlung an die Gemeinde vorsehe. Dieser Auffassung ist das BVerwG entgegengetreten. Es hat, namentlich im Urteil vom 4. 2. 1966 (BVerwGE 23, 213 = NJW 1966, 1936), den Standpunkt vertreten, bei der Anwendung der Reichsgaragenordnung müsse dem Umstand Rechnung getragen werden, dass der Bauwillige in vielen Fällen in seinem uneingeschränkten Eigentum stehende Einsteilplätze nicht schaffen könne. Angesichts des grundsätzlichen Anliegens der Reichsgaragenordnung, die öffentlichen Verkehrsflächen für den fließenden Verkehr frei zu machen und möglichst wenig durch ruhende Kraftfahrzeuge zu belasten, sei die Pflichtigkeit des Bauwilligen auch auf die Zahlung von Beiträgen zur Schaffung von im Eigentum der Gemeinde stehenden Einstellplätzen mit bevorzugter Nutzungsbefugnis durch den beitragenden Pflichtigen auszudehnen.
Bei einer solchen rechtlichen Sicht ist es zweifelhaft, ob der hier zu prüfende Vertrag einen Gegenstand betrifft, der von den Parteien in eine privatrechtliche Regelung einbezogen werden konnte. Die Frage nach der Rechtsnatur des Vertrages braucht hier jedoch nicht weiter vertieft zu werden. Ebenso kann offenbleiben, ob die genannte Entscheidung des BVerwG dem Senat Anlass geben kann, den in BGHZ 35, 69 = NJW 1961, 1355, eingenommenen Rechtsstandpunkt aufzugeben.
3. Der Rechtsweg zu den Zivilgerichten ist jedenfalls deshalb gegeben, weil der Kläger, wenn auch nur „hilfsweise, einen Schadensersatzanspruch geltend macht. Zur Begründung führt er aus, die Beklagte habe ihm im Vertrag - zumindest leicht fahrlässig - eine unzulässige Leistung abgefordert und ihm dadurch einen Vertrauensschaden zugefügt. Bei diesem Vorbringen kommt auch ein Schadensersatzanspruch aus § 839 i. V. mit Art. 34 GG in Betracht, über den im Zivilrechtsweg zu entscheiden ist (vgl. BGHZ 13, 145 [152f.] = LM Art. 14 GrundG Nr. 27 [Ls.] = NJW 1954,1321). Der Klagegrund der Amtspflichtverletzung steht hier, mag er auch nur „hilfsweise zur Begründung des einheitlichen Begehrens vorgebracht sein, gleichrangig neben dem Klagegrund der Rückabwicklung eines angeblich unwirksamen Vertrages. Die Zubilligung eines Anspruchs auf Schadenersatz setzt nicht voraus, dass der auf Rückgewähr der vertraglichen Leistung gerichtete Anspruch unbegründet ist. Bei dieser Rechtslage ist für eine Verweisung der Sache in den Verwaltungsrechtsweg kein Raum (vgl. dazu BGHZ 46, 96 [105] = LM BRRG Nr. 5 = NJW 1966, 2162; BGH DVB11962, 530 = VersR 1961, 34 = LM § 13 GVG Nr. 66; Baum- bach-Lauterbach-Albers-Hartmann, ZPO, 35. Aufl., §17 GVG Anm. 2 A).
4. Die Klageforderung ist aus § 839 BGB, Art. 34 GG gerechtfertigt.
a) Die Beamten der Beklagte hatten dem Kläger gegenüber die Amtspflicht, sich bei ihrer amtlichen Tätigkeit innerhalb der Grenzen von Recht und Gesetz zu halten (vgl. Staudinger-Schäfer, BGB, 11. Aufl., §839 Rdnr. 257). Diese Pflicht haben sie schuldhaft verletzt, als sie dem Kläger einen Ablösungsbetrag abforderten und von dessen Leistung die weitere Bearbeitung des Baugenehmigungsantrags abhängig machten. Grundsätzlich darf ohne gesetzliche Ermächtigung die Erfüllung amtlicher Aufgaben nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen des Gesuchstellers abhängig gemacht werden (BGH, NJW 1972, 1657 = LM §134 BGB Nr. 68 m.w. Nachw.). Unter der Geltung der Reichsgaragenordnung bestand keine (gesetzliche) Verpflichtung des Bauwilligen, einen Geldbetrag zur Schaffung von öffentlichen Parkplätzen ohne eigene bevorzugte Nutzungsbefugnis zu leisten (BVerwGE 23, 213 [220] = NJW 1966, 1936). Bei dieser Rechtslage durfte das begehrte Verwaltungshandeln mit einer Gegenleistung des Klägers zulässigerweise nur dann gekoppelt werden, wenn zwischen Gegenleistung und in Aussicht gestelltem Verwaltungshandeln ein bestimmter innerer Zusammenhang bestand (BGHZ 46, 96 [105], aaO; BGH, DVB11962, 530 = VersR 1961, 34; vgl. auch §§ 56, 59 II Nr. 4 VwVfG). Diese Voraussetzung war hier nicht gegeben. Die Erteilung der Baugenehmigung hing unter polizeilichen Gesichtspunkten, die von der Bauaufsichtsbehörde mit zu berücksichtigen waren, davon ab, dass die mit dem zu genehmigenden baulichen Vorhaben verbundene Nutzung keine Gefahren für die Allgemeinheit - hier: Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs - mit sich brachte (VGH Kassel, DVB1 1963, 821 [822]). Solange die Besorgnis einer solchen Gefahr nicht ausgeräumt war, durfte die Baugenehmigung nicht erteilt werden. Eine von dem Kläger zugesagte Geldleistung war in diesem Zusammenhang rechtlich nur dann unbedenklich, wenn sie nicht nur allgemein dazu bestimmt war, die Beklagte bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zu unterstützen, sondern auch bestimmt und geeignet war, die von dem konkreten baulichen Vorhaben des Klägers ausgehende Gefährdung des Verkehrs auszuräumen. Dazu bedurfte es der bestimmungsgemäßen Verwendung des Geldbeitrages für den Bau von Parkplätzen oder Einstellplätzen, die nach ihrer Beschaffenheit und Lage geeignet erschienen, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Bereich des baulichen Vorhabens so günstig zu beeinflussen, dass die durch den Ausbau des Hotels berührten öffentlichen Belange nunmehr als hinreichend gewahrt gelten konnten. Für einen solchen, auf das konkrete Vorhaben sich auswirkenden Zweck sollte der Ablösungsbeitrag nach der von den Parteien getroffenen Vereinbarung indessen nicht verwendet werden. Im Übrigen bestand aber auch keine Gewähr dafür, dass im Zeitpunkt der Inbetriebnahme des Hotels neue öffentliche Parkflächen mit der erforderlichen Auswirkung auf die Verkehrssituation an dieser Stelle geschaffen sein würden. Die Beklagte hat nicht behauptet, dass entsprechende Planungen bestanden. Ein solches Vorbringen stünde auch im Widerspruch zu der unstreitigen Tatsache, dass die Beklagte in der Nähe des Hotels des Klägers bisher weder Parkplätze noch ein Parkhaus errichtet hat und auch nicht beabsichtigt, in absehbarer Zeit dort Parkraum zu schaffen.
Die Rüge der Revision, das Berufungsgericht habe verkannt, dass solche Einrichtungen durchaus in der Nähe des Hotels bestanden hätten oder inzwischen errichtet seien, bleibt ohne Erfolg. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass das nach dem Vorbringen der Beklagte in etwa 1000 m Abstand vom Hotel errichtete Parkhaus am Gericht geeignet war, den zusätzlichen Parkraumbedarf des Hotels mit zu befriedigen, denn die Beklagte hat in einem Schreiben an den Kläger darauf hingewiesen, dass nach den von ihr getroffenen Feststellungen Einsteilplätze für drei Kraftfahrzeuge auf dem Baugrundstück oder in seiner Nähe erforderlich seien. Im Übrigen brauchen etwaige Auswirkungen eines nach Darstellung der Beklagte im Januar 1972 in etwa 800 m Entfernung vom Hotel errichteten Parkhauses auf den Parkplatzbedarf des Hotels nicht untersucht werden. Denn sie konnten keinesfalls die Verkehrsverhältnisse in dem fraglichen Bereich im Jahre 1967 günstig beeinflussen.
War hiernach die Geldleistung des Klägers nicht dazu bestimmt und geeignet, ein öffentliches Vorhaben zu fördern, dessen Durchführung die gegen die Zulassung eines Hotels an der gewünschten Stelle sprechenden öffentlichen Bedenken zerstreuen konnte, so bestand zwischen dem begehrten Verwaltungshandeln und der Gegenleistung des Klägers kein innerer sachlicher Zusammenhang. Vielmehr hätte in diesem Fall die Beklagte die Baugenehmigung verweigern, aber auch von einer Forderung auf Leistung eines Geldbetrages für allgemeine öffentliche Parkplatzvorhaben Abstand nehmen müssen.
b) Die Beamten der Beklagte konnten bei der gebotenen Sorgfalt auch erkennen, dass ihr Ansinnen an den Kläger unter den gegebenen Umständen amtspflichtwidrig war. Soweit es die Frage betraf, ob ein solcher Anspruch auf die Reichsgaragenordnung gestützt werden konnte, war im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bereits höchstrichterlich geklärt, dass der Bauwillige nicht zu einem Beitrag herangezogen werden durfte, die ihm keine bevorzugte Nutzungsbefugnis an einem öffentlichen Parkplatz sicherte (BVerwGE 23, 213 = NJW 1966, 1936 = DVB11966, 756; BVerwG, BRS 17 Nrn. 81, 82). Auch der fehlende sachliche Zusammenhang zwischen dem Geldbeitrag und dem in Aussicht gestellten Verwaltungshandeln (oben zu a) war bei sorgfältiger Würdigung der Umstände des Falles erkennbar.