Initiative

Die Entscheidung behandelt einen Fall, der von den Medien seinerzeit stark beachtet worden war. Eine im wesentlichen von Bürgern des Ortsteils H. der Stadt B. gebildete Initiative hatte sich gegen den Bau eines Kohlekraftwerkes in ihrer näheren Umgebung zur Wehr gesetzt und gegen eine der Bauherrin erteilte Teilgenehmigung Widerspruch eingelegt. In der Folgezeit schloss die Initiative mit der Bauherrin unter Einschluss der Stadt mehrere Verträge. Diese sahen u. a. vor, dass die S der Stadt zur Verwendung für die Bürger des Ortsteils H. 1,9 Mio. DM zur Verfügung stellen sollte. Davon sollten 1,5 Mio. DM den Mitgliedern der Initiative zufließen, der Rest sollte an sonstige Bürger des Ortsteils ausbezahlt werden. Die Stadt verpflichtete sich, die Infrastruktur des Ortsteils zu verbessern und zwar unter Verwendung weiterer, von der Firma S bereitzustellender Gelder. Bedingung dieser und anderer Leistungen der S war, dass die Mitglieder der Initiative ihre Widersprüche gegen die Teilbaugenehmigung zurücknahmen und auf künftige Rechtsmittel und Ansprüche wegen des Baues und des Betriebes des Kraftwerkes verzichteten. Zur Auszahlung an die Mitglieder der Initiative kam es dann jedoch nicht, obwohl diese inzwischen die von ihnen zugesagten Erklärungen abgegeben hatten und damit die Teilbaugenehmigung unanfechtbar geworden war. Die Stadt weigerte sich nämlich, die Verträge auszuführen und überwies die ihr bereits überlassenen Gelder an die S zurück. Mit ihrer Klage begehrten 2 Mitglieder der Initiative von der Stadt die Zahlung von je 20000 DM nebst Zinsen. Die beklagte Stadt machte geltend, die geschlossenen Verträge seien sittenwidrig, zumindest aber wegen widerrechtlicher Drohung inzwischen wirksam angefochten.
Dieser Beurteilung folgte das Landgericht und wies die Klage ab. Das Oberlandesgericht gab der Klage statt. Die Revision der Stadt blieb erfolglos. In Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht hielt der BGH die Verträge für wirksam. Dazu stellte er im Wesentlichen folgende Erwägungen an:
Die Verträge verstießen nicht gegen ein gesetzliches Verbot. Art. 19 IV GG untersagt es dem einzelnen grundsätzlich nicht, auf öffentlich-rechtliche Rechtsbehelfe zu verzichten, die der Wahrung seiner privaten Rechte und geschützten Interessen dienen. Es liegt vielmehr bei ihm, ob er Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Dies gilt auch, wenn und soweit sich private Interessen mit Belangen des Gemeinwohls decken. Für die entscheidende Behörde mag dies im Genehmigungsverfahren dazu führen, dass sie trotz des Verzichts einzelner auf den gesetzlich gewährleisteten Schutz auch diese Genehmigungsvoraussetzungen von Amtswegen prüfen muss. Aus dieser Behandlung des Verzichts im Verwaltungsverfahren ergibt sich indes nicht auch ein Verbot für den Bürger, auf subjektive Rechte und deren Durchsetzung in einem rechtsstaatlich geordneten Verfahren dann zu verzichten, wenn diese Rechte zugleich auch öffentliche Belange berühren.
Bedenklich war allerdings, dass die Stadt in einem der Verträge zugesagt hatte, im Ortsteil H. bestimmte Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur durchzuführen. Vertragliche Zusagen solcher Art können Gemeinden privaten Dritten gegenüber grundsätzlich nicht machen, weil dies die Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse berührt, die nicht Gegenstand vertraglicher Vereinbarung sein können. Die Nichtigkeit dieses Einzelvertrages hätte hier zur Unwirksamkeit des gesamten Vertragswerkes führen können. Der BGH schloß eine solche Folge jedoch aus, indem er annahm, dass nach der erkennbaren Interessenlage die beklagte Stadt einem rechtlichen Zwang, die bezeichneten Infrastrukturmaßnahmen durchzuführen, nicht habe ausgesetzt werden sollen. Vertragsinhalt war hiernach, dass die Stadt die von der S aufzubringenden Geldern nur unter der Bedingung erhalten sollte, sie für die im Vertrag vorgesehenen Infrastrukturmaßnahmen zu verwenden. Hierin lag nach Auffassung des BGH keine unzulässige Beschneidung hoheitlicher Funktionen der Gemeinde.
Die Verträge verstießen auch nicht gegen die guten Sitten. Dabei bedurfte die Frage, ob sich die S wegen der eingelegten Widersprüche und der zu besorgenden Verzögerung des Kraftwerksbaues in einer Zwangslage befand, keiner abschließenden Prüfung. Der BGH weist jedoch in diesem Zusammenhang auf die rechtlichen Möglichkeiten der S hin, gemäß § 80 V VwGO die Anordnung sofortiger Vollziehung der angefochtenen Genehmigung zu beantragen und eine summarische Prüfung der Erfolgsaussicht des Hauptsacheverfahrens zu erreichen, was dazu geführt hätte, dass bei offensichtlich aussichtsloser Klage in der Hauptsache der sofortige Vollzug des Genehmigungsbescheids angeordnet worden wäre. Grundsätzlich erschien es dem BGH zweifelhaft, ob allein die durch Einlegung eines Widerspruchs gegen eine Anlagengenehmigung geschaffene Lage ohne zusätzlich erschwerende Umstände als eine Zwangslage i. S. vom § 138 II BGB anzuerkennen wäre. Immerhin macht der Widersprechende damit Gebrauch von einem durch die Verfassung garantierten Instrument des Rechtsschutzes; die sich daraus ergebenden Folgen muss der durch den Verwaltungsakt Begünstigte grundsätzlich hinnehmen, seine Interessen können bei der im Verfahren nach § 80 V VwGO vorzunehmenden Abwägung hinreichend berücksichtigt werden. Einer weiteren Vertiefung dieser Frage bedurfte es indes nicht, weil jedenfalls keine Ausbeutung einer etwaigen Zwangslage vorlag. Nach den Feststellungen des Oberlandesgerichts war es nämlich von vornherein die Strategie der S gewesen, die Initiative durch Angebot einer Entschädigung zur Rücknahme der Widersprüche zu bewegen; in dieser Richtung war auf die Initiative durch Politiker und Gewerkschaft massiv eingewirkt worden. Der Abschluss der Verträge war unter diesen Umständen ein Ergebnis, dem die Mitglieder der Initiative mehr oder minder unter dem Druck dritter Personen, denen vor allem an der Gewinnung und Erhaltung von Arbeitsplätzen gelegen war, zugestimmt hatten. Das Ausbeuten einer Zwangslage konnte hierin nicht gesehen werden.
Der BGH verneinte auch ein auffälliges Missverhältnis zwischen den vereinbarten gegenseitigen Vertragsleistungen. Dabei folgte er nicht der Darstellung der Revision, die Mitglieder der Initiative hätten als Leistungen nur die Rücknahme der Widersprüche und den Verzicht auf künftige Rechtsbehelfe erbracht, und dies sei lediglich die Aufgabe formaler Rechtspositionen gewesen. Wie der BGH ausführt, muss der rechtliche und wirtschaftliche Hintergrund dieser Verzichtserklärungen und Rücknahmen berücksichtigt werden: Verzichtet wurde hiernach auf die rechtliche Chance, die Errichtung des Kraftwerks und damit verbundene persönliche Beeinträchtigungen ganz oder doch auf Zeit zu verhindern. Da die Verträge einen Vergleich darstellten, kam es bei der Bewertung dieser Leistung nicht darauf an, ob die Mitglieder der Initiative rechtlich in der Lage waren, den Bau des Kraftwerks auf Dauer zu verhindern. Entscheidend war vielmehr, wie die Parteien die Sach- und Rechtslage bei Abschluss des Vergleichs eingeschätzt hatten und in welchem Ausmaß sie davon abwichen, also zur Bereinigung des Streitfalles gegenseitig nachgaben. Zum Zeitpunkt des Vergleichsabschlusses hatten aber sowohl die Vertreter der S als auch die der Initiative gewisse Erfolgsaussichten für die Durchsetzung ihres Rechtsstandpunktes gesehen. Verlässliche Prognosen, wie der mögliche Rechtsstreit ausgehen würde, konnten damals nicht gemacht werden, also auch nicht, in welchem Maße die Nachbarn Beeinträchtigungen zu erwarten hatten. Der vertretbare Bereich für die Höhe einer Entschädigung war wegen dieser ungewissen Ausgangslage besonders groß. Auf seiten der Mitglieder der Initiative musste neben der Aufgabe ihrer Abwehransprüche aber auch der Verzicht auf Ansprüche berücksichtigt werden, die ihnen nach ihrer Einschätzung der Sach- und Rechtslage mit dem Bau des Kraftwerks erwachsen wären. So wurde anfangs ausgiebig über Ansprüche verhandelt, die die Mitglieder der Initiative wegen der Wertminderung der dem Kraftwerk benachbarten Grundstücke zu haben glaubten, und die durch den Vergleichsabschluss erledigt wurden. Entsprechend mussten vermeintliche Ansprüche immateriellen Gehalts Beachtung finden, die die Mitglieder der Initiative wegen der mit dem Kraftwerk verbundenen Einbuße an Lebensqualität für gegeben erachteten. Immerhin waren bei dem Betrieb der Anlage Emissionen zu erwarten, die den bisher nicht durch solche Industrieanlagen geprägten Charakter des Ortsteils nachteilig verändern mussten. Als weitere Gegenleistung für die Entschädigungszahlung kam hinzu, dass die Mitglieder der Initiative sich durch die Rücknahme ihrer Widersprüche und den Verzicht auf weitere Rechtsbehelfe frühzeitig der Möglichkeit begaben, die Inbetriebnahme des Kraftwerks und die damit verbundene Minderung der Lebensqualität hinauszuzögern. Auch diese freiwillige tatsächliche Schlechterstellung war ein Umstand, der den Wert ihrer Vertragsleistungen mitbeeinflußte. Schließlich war zu berücksichtigen, dass die Mitglieder der Initiative auf alle Ansprüche aus dem Bau und dem Betrieb des Kraftwerks verzichteten. Dazu gehörten vor allem Ansprüche aus § 14 BImSchG i. V. mit § 906 BGB, also mögliche Ansprüche auf Schutzvorkehrungen oder Schadensersatz wegen wesentlicher Beeinträchtigung ihrer benachbarten Grundstücke. Nach der Fassung des Vertrages waren auch Ansprüche auf Schutzvorkehrungen ausgeschlossen, die durch eine Fortentwicklung des Standes der Technik eröffnet werden konnten. Nahm man alle diese Leistungen auf Seiten der Initiative zusammen, so bestand kein Anhalt dafür, dass als Gegenleistung dafür der von der S bei Vertragsabschluss als angemessen erachtete durchschnittliche Betrag von 20000 DM für jeden der in der Initiative zusammengeschlossenen Anwohner des geplanten Kohlkraftwerks sittlich anstößig war.