Konfliktbewältigung

Aus der inhaltsfordernden Funktion des Erforderlichkeitsmaßstabs folgt das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung. Das BVerwG betrachtet das Gebot der Konfliktbewältigung abweichend von der hier vertretenen Auffassung ausschließlich als Grundsatz für die planerische Abwägung nach § 1 Abs. 6. Der Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung besagt Von jedem Bebauungsplan muss verlangt werden, dass er die ihm zuzurechnenden Konflikte bewältigt, also die betroffenen Belange untereinander zu einem gerechten Ausgleich bringt; er darf insoweit der Plandurchführung nur überlassen, was diese an zusätzlicher Harmonisierung - etwa mit Hilfe des § 15 BauNVO tatsächlich zu leisten vermag. Dieser zunächst eher zurückhaltend formulierte Grundsatz ist in der Folgezeit zunehmend zu einem planungsrechtlichen Gebot übersteigert worden. Aus ihm wurden z.T. überzogene Forderungen an den Umfang und Inhalt der Bebauungsplanung abgeleitet. Dieser Tendenz sind das BVerwG, Teile des Schrifttums und schließlich auch der Bundesgesetzgeber mit der Neufassung des Einleitungssatzes von § 9 Abs. 1 und der Umformung des Planungsleitbildes durch die Erweiterung von § 30 Abs. 2 entgegengetreten. Eine Konfliktlösung durch Bebauungsplanung ist nur begrenzt möglich und erforderlich. Das Gebot der Konfliktbewältigung gilt daher nicht uneingeschränkt und undifferenziert. Zu beachten sind zunächst die der Bebauungsplanung allgemein gesetzten Grenzen. So ist die Gemeinde bei der Anwendung des Erforderlichkeitsgrundsatzes an den Katalog zulässiger Festsetzungen in § 9 gebunden. Ferner müssen die in Rn. 36 bis 79 dargestellten allgemeinen Anforderungen an planerische Festsetzungen beachtet sein. Weder aus dem Erforderlichkeitsgrundsatz des § 1 Abs. 3 im allgemeinen noch dem Gebot der planerischen Konfliktbewältigung können Anforderungen an den Bebauungsplan gestellt werden, die dieser mit den ihm spezifischen Mitteln nicht erfüllen kann. Die Gemeinde kann mit dem Instrument Bebauungsplan Probleme nur insoweit lösen, wie es das Gesetz ihr gestattet. Die Anforderungen dürfen auch unter dem Gesichtspunkt des Gebots der Konfliktbewältigung nicht bis zum rechtlich oder faktisch Unmöglichen überspannt werden. Rückwirkungen auf die Reichweite des Gebots der Konfliktbewältigung ergeben sich auch aus § 15 BauNVO. Diese Vorschrift hat als planungsrechtliches Instrument zur Feinsteuerung zunehmend an Bedeutung gewonnen; Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung zwingt jedenfalls dann nicht zu besonderen Festsetzungen, wenn die Konfliktlösung durch Feinsteuerung mit Hilfe des § 15 Abs. 1 BauNVO in einem nachfolgenden Verwaltungsverfahren auf der Vollzugsebene möglich ist. S 15 BauNVO ergänzt insoweit die Festsetzungen des Bebauungsplans und bewirkt im Ergebnis, dass ein Bebauungsplan nicht schon deshalb als unwirksam angesehen werden muss, weil er selbst noch keine Lösung für bestimmte Konfliktsituationen enthält. Dies setzt allerdings voraus, dass der Bebauungsplan für eine Konfliktlösung im nachfolgenden Verfahren noch offen ist. Je konkreter seine Festsetzungen sind, desto enger wird der Spielraum für eine Anwendung von § 15 BauNVO. Nur soweit der Bebauungsplan selbst noch keine abschließende Entscheidung enthält, ermöglicht § 15 BauNVO eine Nachsteuerung im Baugenehmigungsverfahren. Eine Konfliktbewältigung auf der Ebene des Bebauungsplans ist auch dann nicht erforderlich, wenn sie aufgrund anderer Vorschriften, die nach § 29 Satz 4 unberührt bleiben, z.B. im bau-, Immissionschutz oder atomrechtlichen Genehmigungsverfahren oder in anderen Verwaltungshandlungen auf der Ebene des Planvollzuges möglich ist. So wird mit einer allgemeinen Festsetzung Industriegebiet nicht schon jegliche Art von Industrie zugelassen, sondern nur solche, die konkret nach dem Immissionsschutzrecht mit der benachbarten Bebauung vereinbar ist. Es bedarf allerdings der Prüfung im Einzelfall, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange das Verfahren auf der Vollzugsebene und die hierfür maßgebenden Vorschriften zur Feinsteuerung geeignet sind. So können mit Hilfe des Immissionsschutzrechts dem Störer weitreichende Einschränkungen auferlegt werden. Dagegen bietet das einschlägige Bauordnungsrecht nur geringe Handhaben, von einem Nichtstörer, der in einem Belastungsgebiet Immissionen ausgesetzt ist, Maßnahmen des passiven Immissionsschutzes zu verlangen; hier sind erforderlichenfalls Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 24 zu treffen. Gelöst werden müssen in erster Linie die durch die jeweilige Planung selbst aufgeworfenen Probleme; für bereits vorgefundene Konflikte gelten weniger strenge Anforderungen. Die Anforderungen an eine Konfliktlösung im Bebauungsplan sind schließlich auch davon abhängig, in welchem Umfang und mit welcher Dichte der Bebauungsplan Festsetzungen trifft. Der Bebauungsplan entscheidet im Regelfall nicht über die Zulässigkeit eines einzelnen Vorhabens, sondern schafft durch typisierte Festsetzungen lediglich einen verbindlichen Rahmen, dessen Ausfüllung dem Genehmigungsverfahren überlassen bleibt. Durch eine solche Festsetzung werden nur Konflikte allgemeiner Art ausgelöst. Anders ist die Rechtslage, wenn im Bebauungsplan durch konkretisierte Festsetzungen bereits weitgehend über die Zulässigkeit eines konkreten Vorhabens entschieden wird. In diesem Falle muss der Bebauungsplan die durch seine konkreten Festsetzungen aufgeworfenen Konflikte selbst konkret lösen, jedenfalls soweit durch konkrete Festsetzungen der Spielraum für eine Konfliktlösung im nachfolgenden Verfahren eingeschränkt ist. Sofern der Plan nicht eine konkrete Anlage z.B. mit erheblichen Lärmimmissionen vorsieht, vielmehr auch eine nicht störende Anlage in Betracht kommt, kann die Festsetzung von besonderen Schutzeinrichtungen im Plan überflüssig sein.
Grundsatz der planerischen Zurückhaltung - In der Tendenz gegenläufig zum Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung, aber ebenfalls aus dem Erforderlichkeitsprinzip abgeleitet, ist der Grundsatz der planerischen Zurückhaltung. Er besagt, dass anstelle einer differenzierten Regelung je nach den Umständen auch Verzicht auf planerische Festsetzungen geboten sein kann; sie können sich aber auch z.B. mit der Festsetzung eines Baugebiets nach der Art der baulichen Nutzung begnügen.
Planerische Zurückhaltung entspricht dem Regeltypus des Bebauungsplans. Sie ist insbesondere dann gerechtfertigt, wenn die Feinsteuerung der Vollzugsebene vorbehalten bleiben kann oder sogar vorbehalten bleiben muss.
Begrenzung des Festsetzungsumfangs durch konkurrierende Planungen - Höherrangige Nutzungsregelungen - Festsetzungen im Bebauungsplan sind ausgeschlossen, soweit Nutzungsregelungen nach anderen Vorschriften in Form eines Rechtssatzes getroffen werden, der im Rang dem Bebauungsplan vorgeht. Im einzelnen ist der Spielraum für Planungen der Gemeinde und damit auch für den Inhalt von Bebauungsplänen abhängig vom Rang und Konkretisierungsgrad konkurrierender Fachplanungen.
- Wasserschutzgebieten;
- Überschwemmungsgebieten;
- Heilquellenschützgebieten;
- Fischschonbezirken;
- Wildschutzgebieten;
- Lärmschutzbereichen bei Flughäfen;
- Naturschutzgebieten;
- Landschaftsschutzgebieten. Der frühere § 5 Abs. 6 Satz 2 BBauG 1960, der dem Bebauungsplan einen Vorrang vor der Landschaftsschutzverordnung eingeräumt hatte, ist im Zuge der BBauG-Novelle von 1976 aufgehoben worden;
- Naturdenkmalen.
Der Vorrang solcher Regelungen ergibt sich aus der Normeerarchie; hiernach verdrängt das ranghöhere Recht das rangniedere Recht. Festsetzungen in Form von Verordnungen gehen daher dem Bebauungsplan vor. Der Ausschluss von Festsetzungen im Bebauungsplan durch höherrangige Nutzungsregelungen wirkt in erster Linie in inhaltlicher Hinsicht, d. h. für den betreffenden Aufgabenbereich. Inwieweit auch räumlich ein Ausschluss erfolgt, ist für die jeweilige Fachplanung gesondert zu prüfen. So können z. B. im Landschaftsschutzgebiet Planungen für ein Ausflugslokal zugelassen sein. Festsetzungen im Bebauungsplan werden aber nur ausgeschlossen, wenn die Festsetzung durch ranghöhere Norm formell und materiell rechtmäßig ist. Die Gemeinde muss im Hinblick auf ihre Planungskompetenz im Fachplanungsverfahren hinreichend beteiligt worden sein. In materieller Hinsicht müssen die Belange der Gemeinde mit den Interessen für das planfestzustellende Vorhaben oder für die Festsetzung sprechenden Interessen abgewogen sein; die Fachgesetze erlauben eine Einschränkung der Planungskompetenz der Gemeinde nur, wenn und soweit sich bei der vorzunehmenden Güterabwägung ergibt, dass schutzwürdige überörtliche Interessen diese Einschränkung erfordern. Weiterhin muss, soll sich die betreffende Fachplanung auch gegenüber abweichenden.