Krankenhausförderung

Zur Frage der Haftung eines Rechtsanwalts, der es versäumt, einen belastenden Verwaltungsakt (hier: Feststellung der Nichtaufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan) auftragsgemäß rechtzeitig vor den Verwaltungsgerichten anzufechten, wenn das für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts maßgebende Recht der Krankenhausförderung (hier: § 8 I KHG) später ohne rückwirkende Kraft geändert wird.
Zum Sachverhalt: Die Kläger, eine Fachärztin, betreibt ein Krankenhaus mit 76 Betten. Durch Bescheid vom 22. 2. 1974 stellte der Senator für Gesundheit und Umweltschutz fest, dass das Krankenhaus der Kläger nicht in den Krankenhausbedarfsplan für das Jahr 1973 aufgenommen worden sei. Daher sei, so heißt es in dem Bescheid weiter, die Möglichkeit einer Förderung über den 31. 12. 1973 hinaus (abgesehen von etwaigen Härteausgleichszahlungen) nicht mehr gegeben. Die Kläger beauftragte daraufhin den Beklagten, einen Rechtsanwalt, gegen diesen Bescheid Klage vor dem VG zu erheben. Der Beklagte reichte nach längeren Verhandlungen mit dem Senator für Gesundheit und Umweltschutz am 28. 11. 1975 beim VG Klage ein mit dem Antrag, den Bescheid aufzuheben. Die Klage wurde wegen Versäumung der Klagefrist rechtskräftig abgewiesen.
Im vorliegenden Rechtsstreit begehrt die Kläger die Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet sei, ihr den durch die Versäumung der Klagefrist zugefügten Schaden zu ersetzen. Das Landgericht hat der Feststellungsklage stattgegeben, das Oberlandesgericht hat sie abgewiesen. Die Revision der Kläger führt zur Aufhebung und Zurückverweisung.
Aus den Gründen: 1. Im Ausgangspunkt zutreffend, dass der Kläger durch die Pflichtverletzung des Beklagten nur dann ein Schaden entstanden ist, wenn sie bei rechtzeitiger Anfechtung des Bescheids vom 22. 2. 1974 in den Genuss der Förderung nach dem Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (KrankenhausfinanzierungsG - KHG) vom 29. 6. 1972 (BGBl I, 1009), in Berlin übernommen durch Art. I Nr. 3 des Ges. vom 4. 7. 1972 (GVB1 Berlin, 1195), gekommen wäre. Die Ursächlichkeit der Pflichtverletzung des Beklagten für den eingetretenen Schaden setzt zunächst voraus, dass das VG oder die Rechtsmittelgerichte den der Kläger nachteiligen Bescheid aufgehoben hätten, wenn sie auf eine fristgerecht erhobene Klage hin mit der Sache befasst worden wären. Nach der bereits auf das RG zurückgehenden ständigen Rechtsprechung des BGH ist in diesen Fällen nicht darauf abzustellen, wie die nicht rechtzeitig angerufenen Gerichte wirklich entschieden hätten, sondern darauf; wie sie nach Ansicht des über den Schadensersatzanspruch urteilenden Gerichts richtig hätten entscheiden müssen (BGHZ 72, 328 [330] = NJW 1979, 819 = LM § 282 ZPO Nr. 13 = MDR 1979, 302 = JZ 1979, 191; BGHZ 79, 223 [225f.] = NJW 1981, 920 = LM § 249 [A] BGB Nr. 57 = MDR 1981, 575 = JZ 1981, 275 = BB 1981, 994; RGZ 142, 331 [333] jew. m. w. Nachw.).
2. Nach Ansicht des Berufungsgerichts hätte die Kläger selbst dann nicht notwendigerweise Förderungsleistungen nach dem KHG erhalten, wenn der Bescheid auf eine rechtzeitig eingereichte Klage hin von dem VG aufgehoben worden wäre. Das Berufungsgericht führt dazu im Wesentlichen aus:
Eine Förderung des Krankenhauses der Kläger sei davon abhängig gewesen, dass es in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen und ein entsprechender Feststellungsbescheid erlassen worden wäre (§ 8 I 1 KHG). Hierauf habe aber die Kläger keinen Anspruch gehabt. Bei der Aufstellung des Bedarfsplans habe im Rahmen der durch § 1 KHG vorgegebenen Zielsetzungen, eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu gewährleisten, ein Planungsermessen zugestanden. Ein Ermessensfehler sei indes nicht erkennbar. Zumindest könne nicht angenommen werden, dass jede andere Entscheidung als die Aufnahme des Krankenhauses der Kläger in den Bedarfsplan - nur dann habe sie Anspruch auf Förderung - ermessensfehlerhaft sei.
3. Diese Auffassung ist von Rechtsirrtum beeinflusst.
a) Das BVerwG hat (Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 2 = DVB11981, 975 m. Anm. Steiner S. 980 = UPR 1982, 53), das dem Berufungsgericht beim Erlass seines Urteils noch nicht bekannt war, entschieden und eingehend begründet, dass der zuständigen Landesbehörde bei der Entscheidung über die Feststellung der Aufnahme oder Nichtaufnahme in den Krankenhausbedarfsplan (§ 8 I 1 KHG) weder ein Gestaltungsermessen (Planungsermessen) oder ein Handlungsermessen noch ein Beurteilungsspielraum zusteht (ebenso BVerwG, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 3). Aus dem in § 1 KHG festgelegten Zweck der Krankenhausfinanzierung folgt, dass gemäß § 4 I 1 KHG die der bedarfsgerechten Versorgung dienenden, leistungsfähigen und kostengünstigen Krankenhäuser öffentlich gefördert werden sollen. Da nach §8 I 1 KHG deren öffentliche Förderung ihre Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan voraussetzt, bedeutet dies, dass solche Krankenhäuser in den Bedarfsplan aufzunehmen sind. Der erkennende Senat schließt sich dieser Ansicht an. Er tritt auch der Auffassung des BVerwG bei, dass die Anwendung der in § 1 KHG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung, der leistungsfähigen Krankenhäuser und der sozial tragbaren Pflegesätze (Gesichtspunkt der Kostengünstigkeit) gerichtlich voll nachprüfbar ist.
b) Diese Prüfung hat das Berufungsgericht, das von einem Planungsermessen ausgeht, nicht abschließend vorgenommen. Deshalb lässt sich nicht ausschließen, dass eine Beurteilung nach den obigen Grundsätzen zu dem Ergebnis geführt hätte, die Kläger habe für das Jahr 1973 die Aufnahme ihres Krankenhauses in den Bedarfsplan beanspruchen können. Dafür spricht vor allem, dass nach den Feststellungen des Berufungsgerichts der Bettenbedarf größer war als das vorhandene Bettenangebot. In diesem Fall werden regelmäßig alle Bettenangebote als bedarfsgerecht anzusehen sein. Die Kläger hatte im Übrigen vorgetragen, ihr Krankenhaus sei voll ausgelastet gewesen, habe über die erforderlichen technischen Einrichtungen nebst Fachpersonal verfügt und mit Pflegesätzen im unteren Bereich gearbeitet. Namentlich die Höhe der Pflegesätze konnte hier von Bedeutung sein. Nach dem mit dem KHG verfolgten Zweck sozial tragbarer Pflegesätze kann ein Krankenhaus mit einem niedrigeren Pflegesatz dem Gesetzesanliegen mehr entsprechen als ein ebenso bedarfsgerechtes und ebenso leistungsfähiges Krankenhaus mit einem höheren Pflegesatz. Da § 8 I KHG für die kleineren Krankenhäuser (weniger als 100 Betten) keine starre Grenze errichtet, die Vorschrift vielmehr nur für den Regelfall davon ausgeht, dass die kleineren Krankenhäuser keine optimale Versorgung sichern (vgl. OVG Münster, DVBI 1979, 888 [890 f]), bedurfte es der Einzelprüfung, ob das Krankenhaus der Kläger trotz seiner geringeren Bettenzahl (76) hinreichend leistungsfähig war. Im vorliegenden Fall hat Berlin solche Erwägungen offenbar nicht angestellt, sondern die 100-Betten-Grenze starr gehandhabt und die künftig wegfallenden Betten der kleineren Krankenhäuser durch Umstrukturierung (= Erweiterung der großen Krankenhäuser) ausgleichen wollen. Nach alledem kann beim jetzigen Sachstand nicht davon ausgegangen werden, dass die pflichtwidrige Versäumung der Klagefrist durch den Beklagten für den Schaden der Kläger nicht ursächlich sei.
4. Entgegen dem in der Revisionserwiderung vertretenen Standpunkt des Beklagten beurteilt sich der Streitfall nicht nach der Neufassung des § 8I KHG durch das Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetz - KHKG - vom 22. 12. 1981 (BGBl I, 1568), das für Berlin durch Art. I Nr. 5 des Ges. vom 30. 12. 1981 (GVB1 Berlin, 1590) übernommen worden ist. Durch Art. 1 Nr. 9a cc KHKG sind in § 8I KHG folgende Sätze 4 und 5 eingefügt worden: Ein Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausbedarfsplan und in das Jahreskrankenhausbauprogramm besteht nicht. Bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren Krankenhäusern hat die Landesbehörde unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen nach pflichtgemäßem Ermessen abzuwägen, welches der betroffenen Krankenhäuser den Zielen der Krankenhausbedarfsplanung des Landes am besten gerecht wird. Diese am 1. 1. 1982 in Kraft getretene (Art. 10 II KHKG) Gesetzesänderung ist allerdings erst nach dem Erlass des Berufungsurteils ergangen. Das allein steht jedoch einer Anwendung neuen Rechts im jetzigen Revisionsrechtszug nicht entgegen. Der Revisionsrichter muss grundsätzlich auch jedes nach Erlass des angefochtenen Urteils ergangene neue Gesetz berücksichtigen, soweit es nach seinem zeitlichen Geltungswillen das streitige Rechtsverhältnis erfasst (BGHZ 9, 101 = NJW 1953, 941 = LM § 549 ZPO Nr. 17 = MDR 1953, 356 = JZ 1953, 381; BGHZ 36, 348 [350f.] = NJW 1962, 961 = LM § 549 ZPO Nr. 61 = MDR 1962, 392; BGH, LM NEhelG Nr. 2 = NJW 1971, 1659 [1660] = MDR 1971, 831; Rosenberg-Schwab, ZPR, 13. Aufl., § 144 VIII S. 890). Auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist anerkannt, dass das RevGer. Rechtsänderungen zu berücksichtigen hat, die auch die Vorinstanz, wenn sie im Zeitpunkt des Erlasses des Revisionsurteils entschieden hätte, hätte beachten müssen (BVerwGE 41, 227 [230] = NJW 1973, 1058; BVerwGE 55, 272 [273]; EyermannFröhler, VwGO, 8. Aufl., § 137 Rdnr. 11; Redeker-vonOertzen, VwGO, 7. Aufl., § 137 Rdnr. 13; Knopp, VwGO, 5. Aufl., § 137 Rdnr. 2). Hiernach ist ausschlaggebend, ob die am 1. 1. 1982 in Kraft getretene Neufassung des § 8 KHG sich nach ihrem zeitlichen Geltungswillen auch auf die Krankenhausbedarfspläne für das Jahr 1973 erstreckt. Das ist zu verneinen. Im öffentlichen Recht wie im Privatrecht gilt der Grundsatz, dass Rechtsverhältnisse in bezug auf Wirkung und Inhalt im allgemeinen dem Recht unterstehen, das zu der Zeit galt, als sich ihr Entstehungstatbestand verwirklichte (BGHZ 44, 192 [194] = NJW 1966, 155 = LM 1. DVO/HVG Nr. 2 = MDR 1966, 43 = BB 1965, 1374; Enneccerus-Nipperdey, Allg. Teil, 15. Aufl., 1. Halbbd., § 61 II 1 S. 354; Wolff-Bachof, VerwR I, 9. Aufl., § 27 I b 7 S. 144; vgl. auch Forsthoff, VerwR, Allg. Teil, 10. Aufl., S. 152). Allerdings kann der Gesetzgeber, soweit nicht verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen, einem Gesetz Rückwirkung verleihen. Die rückwirkende Geltung eines Gesetzes kann sich aus einer besonderen Vorschrift - eine solche fehlt hier - oder aus seinem Sinn und Zweck ergeben (BGHZ 9, 101 [102] = NJW 1953, 941 = LM § 549 ZPO Nr. 17 = MDR 1953, 356 = JZ 1953, 381; BGH, MDR 1971, 122 = BB 1971, 108 = LM PflVG Nr. 3 = VersR 1971, 180). Ein solcher Geltungswille muss aber eindeutig zum Ausdruck kommen (BGHZ 44, 192 [19511 = NJW 1966, 155 = LM 1. DVO/HVG Nr. 2 = MDR 1966, 43 = BB 1965, 1374). Läßt das Gesetz insoweit Zweifel offen, so ist davon auszugehen, dass sich. das Gesetz keine Rückwirkung beilegen will (BGHZ 3, 82 [84] = NJW 1951, 886 = LM Art. 7 I Berl.G. z. Wiederherst. d. Rechtseinheit Nr. 1 = JZ 1951, 638; BGH, LM PflVG Nr. 3 = MDR 1971, 122 = BB 1971, 108 = VersR 1971, 180). Nach diesen Regeln ist eine rückwirkende Geltung des durch das KHKG geänderten § 8 I KHG abzulehnen. Die Gesetzesänderung stellt eine Reaktion des Gesetzgebers auf die Rechtsprechung des BVerwG zu § 8 I KHG a.F. dar (BT-Dr 9/1103, 2; vgl. auch BT-Dr 9/976, 311; Hanisch, DVBI 1982, 1073 [1078]). Durch die Gesetzesänderung sollten die den zuständigen Planungsträgern nicht genehmen Konsequenzen der Verneinung eines Planungsermessens durch das BVerwG beseitigt werden (Borchmann, DÖV 1983, 145, 151). Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Gesetzgeber durch eine Art authentischer Interpretation des § 8 I KHG der Auslegung dieser Vorschrift durch ein oberstes Bundesgericht nachträglich die Grundlage entziehen wollte. Es ist auch nicht ersichtlich, dass er - von verfassungsrechtlichen Bedenken einmal abgesehen - in weitreichender Weise die Förderungsgrundsätze für die Vergangenheit zum Nachteil der Krankenhausträger ändern und so auch in möglicherweise schon abgewickelte Rechtsverhältnisse eingreifen wollte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Änderung des am 1. 1. 1982 in Kraft getretenen § 8 1 KHG erst für die Krankenhausbedarfspläne des Jahres 1982 und der Folgezeit gelten soll. Daher hätten die Verwaltungsgerichte die Rechtsänderung nicht im Wege einer Vorwirkung bereits bei der Beurteilung des umstrittenen Bedarfsplans für das Jahr 1973 berücksichtigen dürfen. Entgegen der Ansicht des Beklagten hätte Berlin, wenn die Kläger zunächst vor den Verwaltungsgerichten obgesiegt und die Aufnahme ihres Krankenhauses in den Bedarfsplan erreicht hätte, auf Grund der Neufassung des § 8 KHG die Krankenanstalt auch nicht wieder aus dem Plan ausscheiden dürfen.