Mitwirkungsverbot

Bei den Vor- und Nachteilen im Sinne des Mitwirkungsverbots geht es in erster Linie um solche rechtlicher oder wirtschaftlicher Art. Daneben können aber auch persönliche, familiäre, ideelle, ethische oder wissenschaftliche Interessen einen Vor- oder Nachteil begründen und damit ein Mitwirkungsverbot auslösen. So ist z.B. in der Verleihung von Auszeichnungen oder Ehrenrechten ein Vorteil zu sehen. Auch die Veränderung einer Wettbewerbssituation kann sich für die Mitbewerber vorteilig oder nachteilig auswirken. Es reicht sogar aus, wenn die Mitwirkung Kenntnisse vermittelt, die vom Betroffenen vorteilhaft genutzt werden können. Ob ein Vor- oder Nachteil gegeben ist, ist an Hand objektiver Kriterien zu entscheiden. Es kommt nicht darauf an, ob der Mandatsträger sich bevorzugt oder benachteiligt fühlt oder bestimmte Wünsche äußert. Bei den Vor- oder Nachteilen muss es sich um solche unmittelbarer bzw. besonderer Art handeln. Mit diesen Kriterien will der Gesetzgeber das Mitwirkungsverbot auf solche Fälle begrenzen, in denen der Mandatsträger aufgrund besonderer persönlicher Beziehungen zu dem Gegenstand der Beschlussfassung ein individuelles Sonderinteresse an der Entscheidung hat, das sich von Allgemeininteressen und den Interessen der übrigen Mandatsträger abhebt. Der Gesetzgeber will auf diese Weise sicherstellen, dass die Funktionsfähigkeit der Vertretungskörperschaft nicht über das notwendige Maß hinaus beeinträchtigt wird. Nicht jeder Vor- oder Nachteil führt daher zwangsläufig zu einem Mitwirkunsverbot. Streitig ist dabei jedoch, nach welchen Kriterien die Unmittelbarkeit des Vor- oder Nachteils bzw. seine Besonderheit zu bestimmen ist. Zum Teil wird sogar ein konstitutiver Regelungsgehalt des Begriffs unmittelbar verneint. Nach der Legaldefinition in § 23 Abs. 1 Satz 2 NWGO ist ein Vorteil oder Nachteil dann unmittelbar, wenn die Entscheidung eine natürliche oder juristische Person direkt berührt; allerdings trägt auch diese Regelung wenig zur Erhellung der Streitfrage bei. Die Frage nach der Unmittelbarkeit eines Vor- oder Nachteils stellt sich insbesondere dort, wo eine Entscheidung einer näheren Konkretisierung durch nachfolgende Entscheidungen oder Ereignisse bzw. der Durchführung durch zusätzliche Vollzugsakte bedarf. Eine solche Situation liegt auch bei der Bauleitplanung vor, da sowohl der Flächennutzungsplan, aber auch der Bebauungsplan einer weiteren Konkretisierung bedürfen. Aufgabe des Flächennutzungsplans ist es, für die Bebauungsplanung einen Rahmen zu setzen. Der Bebauungsplan bildet nach § 8 Abs. 1 Satz 2 wiederum die Grundlage für weitere zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen. Die Vertreter einer strengen Kausalbetrachtung verneinen in solchen Fällen den unmittelbaren Zusammenhang zwischen der fraglichen Entscheidung und einem möglichen Vor- bzw. Nachteil. Überwiegend ist diese Betrachtungsweise aber auf Ablehnung gestoßen. Für den Bebauungsplan braucht die Frage jedoch nicht entschieden zu werden. Hier ist nach heute fast einhelliger Auffassung die Unmittelbarkeit gegeben, weil der Bebauungsplan mit seinen Festsetzungen über die bauliche oder sonstige Nutzung bereits selbst rechtsgestaltend auf den Rechtszustand der Grundstücke einwirkt und dabei auch den Bodenwert beeinflußt. Es ist daher ohne Bedeutung, dass zum Vollzug des Bebauungsplan weitere Verwaltungshandlungen erforderlich sind. Der zu erwartende Vor- oder Nachteil muss zugleich ein besonderer sein. Auf die Unterscheidung zwischen individuellem Sonderinteresse einerseits und Gruppeninteresse andererseits kommt es nach herrschender Auffassung auch dort an, wo - anders als in Niedersachsen - der Gesetzgeber hierauf nicht abstellt. Der Vor- oder Nachteil muss sich gerade für den betreffenden Mandatsträger und nicht für alle anderen Beteiligten ergeben. Es ist dabei zwischen massiven Interessenkollisionen einerseits und völlig untergeordneten oder ganz entfernten Interessenkollisionen andererseits zu unterscheiden. Je intensiver die Betroffenheit ist, desto eher ist ein besonderer Vor- oder Nachteil anzunehmen. Das Vorbringen von Bedenken und Anregungen während des Aufstellungsverfahrens zu einem Bebauungsplan begründet dagegen noch kein individuelles Sonderinteresse. Das gleiche gilt für denjenigen, der sich an einer Bürgerinitiative gegen den Plan beteiligt hat. In diesem Falle repräsentiert der Betreffende ein allgemeines Interesse und kein individuelles oder gruppenspezifisches Sonderinteresse.
Es reicht aus, wenn die bloße Möglichkeit eines unmittelbaren bzw. besonderen Vor- oder Nachteils besteht. Der Eintritt des Vor- oder Nachteils braucht nicht sicher zu sein. Allerdings führt nicht jeder theoretisch nur denkbare Eintritt eines Vor- oder Nachteils zu einem Mitwirkungsverbot. Es muss vielmehr die reale Möglichkeit im Sinne einer - hinreichenden - Wahrscheinlichkeit eines unmittelbaren Vor- oder Nachteils gegeben sein. Für die Beurteilung, ob die Entscheidung einer Angelegenheit einem Mandatsträger einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann, kommt es nicht auf den Inhalt der zu treffenden Entscheidung an, sondern auf die in Betracht zu ziehenden Entscheidungsmöglichkeiten.
Unmittelbar bzw. besonders betroffen bei der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bebauungsplänen sind in erster Linie die Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet. Eine Betroffenheit der Eigentümer von Grundstücken ist insbesondere gegeben, wenn die zulässige Nutzung durch die Planung verändert werden soll. Aber auch die planungsrechtliche Festschreibung einer vorhandenen Nutzung kann sich als vorteilhaft oder als nachteilig erweisen. Der Umstand allein, dass ein Grundstück von der Gemeinde als möglicher Alternativstandort erwogen worden ist, berührt die Interessen des Eigentümers dagegen nicht; seine Befangenheit als Mandatsträger wird hierdurch nicht begründet. Wollte man auch in diesen Fällen den Eigentümer als befangen ansehen, so würde die Arbeit der kommunalen Vertretungskörperschaft in unvertretbarer Weise blockiert; es könnten jederzeit durch das Inspielbringen anderer Standortmöglichkeiten Befangenheitsfälle absichtlich geschaffen werden, um den Beschluss der Vertretungskörperschaft später zu Fall bringen zu können. Den Eigentümern gleichgestellt sind die Inhaber dinglicher Nutzungsrechte, z. B. Miteigentümer, Erbbauberechtigte, Nießbraucher, Wohnungseigentümer. Die Inhaber von Grundpfandrechten werden dagegen nach herrschender Auffassung durch die Bebauungsplanung nicht unmittelbar betroffen, da sie keine Nutzungs-, sondern nur Verwertungsrechte haben; kausal für einen möglichen Nachteil soll hier nicht die Mitwirkung am Bebauungsplan, sondern die schlechte Vermögenslage des Schuldners sein. Dies kann jedoch dann nicht gelten, wenn die Verwertung des betreffenden Grundstücks bereits eingeleitet ist und dann eine Wertminderung infolge der Planung zu erwarten ist. Auch die Eigentümer von Grundstücken in der Nachbarschaft können unmittelbar betroffen sein, wenn sich die Planung auf ihre Grundstücke vorteilhaft oder nachteilig auswirkt. So können von der beabsichtigten Nutzung im Plangebiet Störungen auf die benachbarten Grundstücke ausgehen. Dass sich die Interessenlage dieser Nachbarn, aber auch sonstiger Betroffener außerhalb der Plangrenzen weitgehend mit den Interessen der Eigentümer im Plangebiet deckt, ergibt sich u. a. daraus, dass beide Interessen im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 im Bebauungsplanverfahren zu berücksichtigen sind. Nachbarn können daher auch antragsberechtigt i. S. von § 47 VwGO sein. Ein unmittelbarer Vor- bzw. Nachteil wurde von der Rspr. z. B. bei Mandatsträgern angenommen, deren Grundeigentum unmittelbar an den Planbereich angrenzt oder von ihm nur durch eine Straße getrennt wird = NVwZ 1986, 1048; Dolde BauR 1973, 350). Ein unmittelbarer Vor- oder Nachteil wurde indessen verneint für einen Mandatsträger, der sein nahe dem Plangebiet liegendes Apothekengrundstück vermietet hatte und dessen Ertrag vom Plan hätte beeinflußt werden können. Nicht entscheidend ist, ob das betreffende Grundstück direkt an das Plangebiet angrenzt. Maßgebend ist Reichweite möglicher Auswirkungen.
Wie ein Eigentümer ist der Erwerber eines Grundstücks im Plangebiet oder in dessen Nachbarschaft zu behandeln, der einen notariellen Kaufvertrag geschlossen hat, zu dessen Gunsten eine Auffassungsvormerkung eingetragen ist und auf den der Besitz sowie die Nutzungen und Lasten übergegangen sind. Ein Erwerber, der bisher nur einen obligatorischen Vertrag geschlossen hat, kann nur unter besonderen Voraussetzungen betroffen sein. Ist ein Kaufvertrag dagegen noch nicht geschlossen, so greift das Mitwirkungsverbot nicht. Bloße Kaufverhandlungen reichen nicht aus, einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil zu begründen.