Modifizierende Auflagen

Nach allgemein vertretener Ansicht sind modifizierende Auflagen unzulässig. Modifizierende Auflagen sind solche Nebenbestimmungen, die den Gegenstand der Genehmigung inhaltlich abändern. Die modifizierene Auflage stellt inhaltlich keine Erteilung der Teilungsgenehmigung unter Beifügung einer Auflage, sondern die Versagung der Genehmigung für die beabsichtigte Teilung, verbunden mit der vorweggenommenen Genehmigung einer Teilung, die sich entweder in räumlicher Hinsicht oder im Hinblick auf den Nutzungszweck von der zur Genehmigung gestellten Teilung unterscheidet. Eine modifizierende Auflage liegt z. B. vor, wenn die Genehmigungsbehörde die Grenze zwischen den beiden zu trennenden Grundstücksteilen anders zieht oder die Teilungsgenehmigung für eine Teilung im Außenbereich erteilt mit der Auflage, statt des beabsichtigten Wochenendhauses nur eine Gerätehütte zu erstellen. Gegen solche modifizierenden Auflagen wird eingewandt, dass durch sie der Schutzzweck der Teilungsgenehmigung unterlaufen wird. Wenn ein Grundstück im Außenbereich geteilt und verkauft wird in der erklärten Absicht, auf dem abgetrennten Teil ein Wochenendhaus zu errichten, dann würde die Erteilung der Teilungsgenehmigung unter der modifizierenden Auflage, statt des Wochenendhauses einen Geräteschuppen zu bauen, zur Folge haben, dass die Teilung im Grundbuch vollzogen und der Erwerber somit Eigentümer würde, obwohl sich der von beiden Vertragsparteien übereinstimmend gewollte Vertragszweck überhaupt nicht realisieren lässt. Zwar ließe sich der Kaufvertrag wohl wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage rückgängig machen. Es erscheint aber wenig sinnvoll, zunächst mit Hilfe einer modifizierenden Auflage zur Teilungsgenehmigung die Grundstücksteilung zu ermöglichen, wenn dieser Vorgang anschließend aus privatrechtlichen Gründen sofort wieder rückgängig gemacht werden kann. Wenn die Teilungsgenehmigung allerdings - unzulässigerweise - mit einer modifizierenden Auflage versehen wird, dann führt dies zwar zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur Nichtigkeit der Teilungsgenehmigung, denn man kann nicht von einem offenkundigen und schwerwiegenden Fehler im Sinn des § 44 Abs. 1 VwVfG sprechen, zumal die Abgrenzung zwischen echter Auflage und modifizierender Auflage häufig Schwierigkeiten bereitet. Daraus folgt, dass auch eine Teilung unter Beifügung einer modifizierenden Auflage im Grundbuch vollzogen werden kann und damit das Eigentum auf den Erwerber übergeht. Die Bindungswirkung nach § 21 Abs. 1 tritt allerdings nur mit der Abwandlung ein, die der ursprüngliche Antrag durch die modifizierende Auflage erhalten hat. In dem oben erwähnten Fall einer modifizierenden Auflage, statt des geplanten Wochenendhauses einen Geräteschuppen zu errichten, würde mithin lediglich hinsichtlich des Geräteschuppens eine Bindung der Baugenehmigungsbehörde erfolgen.
Unbedenklich ist es, dem Genehmigungsbescheid Hinweise beizufügen, z. B. darauf, dass eine weitere Genehmigung nach anderen Rechtsvorschriften notwendig ist dass der Rechtsvorgang nur nach den planungsrechtlichen Festsetzungen im Sinne des BBauG geprüft ist. Sie können dann zweckmäßig sein, insoweit sie den Antragsteller aufklären, dass die Wirkung der Bodenverkehrsgenehmigung entsprechend dem Inhalt des Antrages begrenzt ist und er im Baugenehmigungsverfahren weitergehende Ansprüche nicht unter Hinweis auf die Bindungswirkung mit Erfolg durchsetzen kann. Auch soweit derartige Hinweise im Genehmigungsbescheid als Auflage bezeichnet worden sein sollten, handelt es sich lediglich um eine Aufklärung, nicht um einen selbständigen Verwaltungsakt und damit nicht um eine Auflage. Derartige Hinweise stellen lediglich eine Konkretisierung der bestehenden Rechtslage dar. Etwas anderes hat allerdings dann zu gelten, wenn die Behörde eindeutig bereits bei der Erteilung der Teilungsgenehmigung eine verbindliche Entscheidung über einzelne Zulässigkeitsfragen, etwa die Gestaltung des Bauwerks oder die Geschoßzahl treffen wollte. Eine solche Verfahrensweise ist zwar unzulässig, weil damit nicht ein Versagungsgrund ausgeräumt wird, sondern vorab nach Art eines Bauvorbescheids einzelne in der Genehmigung zu behandelnde Zulässigkeitsfragen entschieden werden. Wird eine solche Auflage jedoch bestandskräftig, dann wirkt sie im Ergebnis wie ein Bauvorbescheid, allerdings zu Lasten des Bauherrn; der Bauherr kann im Baugenehmigungsverfahren nicht mehr geltend machen, dass ihm nach den maßgeblichen baurechtlichen Vorschriften eine über die Auflage hinausgehende Bebauung erlaubt werden müsse. Es empfiehlt sich daher in jedem Fall, auch gegen solche Auflagen Rechtsmittel einzulegen. Die Genehmigung unter einer Bedingung ist nicht zulässig. Als gestaltender Verwaltungsakt ist die Genehmigung bedingungsfeindlich. Andernfalls würde die Bodenverkehrsgenehmigung ihrer Wirkung so beraubt, dass sie als nicht oder noch nicht erteilt gelten muss, der Bescheid vielmehr in Wahrheit eine Ablehnung des Genehmigungsantrags enthält. Wenn allerdings eine Bedingung beigefügt wurde, ist diese wirksam; es gelten insoweit dieselben Grundsätze wie bei der Beifügung einer modifizierenden Auflage.
Rechtsfolgen der Versagung der Teilungsgenehmigung. Die Versagung der Teilungsgenehmigung hat nach § 23 Abs. 1 zur Folge, dass die Teilung im Grundbuch nicht vollzogen, d. h. ein selbständiges Grundbuchblatt für das abgeteilte Grundstück nicht angelegt und der Erwerber nicht als Eigentümer eingetragen werden darf. Ein Kaufvertrag über den abzutrennenden Grundstücksteil wird durch die Versagung der Teilungsgenehmigung zwar nicht nichtig, muss aber wegen der Unmöglichkeit der Vertragserfüllung rückgängig gemacht werden.