Rechtsnatur

Die Genehmigung des Flächennutzungsplans hat im Hinblick auf ihre Wirkung doppelten Charakter. In materiellrechtlicher Hinsicht stellt die Plangenehmigung fest, dass der vorgelegte Flächennutzungsplan mit dem geltenden Recht übereinstimmt. Diese Feststellung wirkt nicht konstitutiv. Weist der Flächennutzungsplan dennoch Fehler auf, so werden diese durch die Erteilung einer Genehmigung nicht behoben. Allerdings hat die Genehmigung die Wirkung, dass bestimmte in §§214 und 215 genannte Fehler mit Erteilung der Genehmigung unbeachtlich werden; diese Fehler sind, wie sich aus § 216 ergibt, nur bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahrens rechtlich von Bedeutung. In verfahrensrechtlicher Hinsicht besitzt die Plangenehmigung rechtsgestaltenden Charakter. Liegt die Genehmigung nicht vor, darf. der betreffende Flächennutzungsplan nicht bekannt gemacht werden. Dies ergibt sich aus § 6 Abs. 5 Satz 1, wonach die Erteilung der Genehmigung bekanntzumachen ist. Erfolgt dennoch eine Bekanntmachung, so liegt eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften vor, die auch durch Zeitablauf nicht unbeachtlich wird. Erst wenn die Plangenehmigung erteilt ist, darf somit die Bekanntmachung nach §6 Abs. 5 Satz 1 erfolgen. Die Plangenehmigung hat insoweit rechtsgestaltende Wirkung, als sie im Verhältnis zur Gemeinde den für die Wirksamkeit abschließenden Verfahrensschritt, nämlich die Bekanntmachung freigibt. Sie hebt die bis dahin bestehende Sperre für die Bekanntmachung auf. Einen ähnlichen, teils feststellenden, teils konstitutiven Charakter besitzt auch die Baugenehmigung. Fehlt die Genehmigung, liegt ein für die Flächennutzungsplanung wesentlicher Verfahrensabschnitt nicht vor, so dass ein wirksamer Flächennutzungsplan nicht zustande kommen kann. Die Plangenehmigung ist also nicht nur Wirksamkeitsvoraussetzung für einen Flächennutzungsplan, sondern integrierter und konstitutiver Teil des Verfahrens selbst. Es ist daher nicht zutreffend, wenn der Flächennutzungsplan bis zur Erteilung der Genehmigung lediglich als aufschiebend bedingt angesehen wird. Die Plangenehmigung ist ein gebundener Verwaltungsakt. Die Gemeinde hat einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung, wenn der Flächennutzungsplan mit dem höherrangigen Recht übereinstimmt, d. h. wenn Versagungsgründe im Sinne von §6 Abs. 2 nicht vorliegen.
Rechtsform der Genehmigung bzw. Versagung - Die Rechtsform einer Satzungsgenehmigung nach Kommunalverfassungsrecht war früher umstritten. Teils wurde sie ausschließlich als Teil des gemeindlichen Satzungsverfahrens ohne Anfechtungsmöglichkeit für die Gemeinde, teils als Verwaltungsakt mit Wirkung nach außen angesehen. Die Genehmigung von Bauleitplänen besitzt nach heute herrschender Auffassung im Hinblick auf ihre Rechtsform einen doppelten Charakter. Sie ist nach außen hin Teil des Flächennutzungsplanverfahrens. Insoweit tritt sie - wie die übrigen Verfahrensschritte auch - nach außen nicht gesondert in Erscheinung. Im Verhältnis der für die Genehmigung zuständigen Aufsichtsbehörde zur Gemeinde ist die Plangenehmigung dagegen als Verwaltungsakt ausgestaltet. Dies ist in erster Linie aus Rechtsschutzgründen erfolgt, um der Gemeinde einen Rechtsbehelf gegen eine fehlerhafte Genehmigungsversagung oder gegen eine mit Belastungen versehene Genehmigung einzuräumen. Aus dem besonderen Rechtscharakter der Plangenehmigung ergibt 70 sich, dass bestimmte Vorschriften des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts auf die Plangenehmigung nicht anwendbar sind. Auch die Versagung der Genehmigung ist für die Gemeinde ein Verwaltungsakt und zwar ein belastender.
Das gleiche gilt für die Versagung der Genehmigung. Die Genehmigung kann auch im Original auf die Planunterlage neben den sonstigen Verfahrensvermerken aufgebracht werden. Eine Begründung der Genehmigung ist erforderlich, wenn sie mit einschränkenden Nebenbestimmungen erteilt wird oder wenn nur über Teile des Flächennutzungsplans entschieden wird. Das gleiche gilt im Falle der Versagung. Wird die Genehmigung ohne Einschränkungen antragsgemäß erteilt, so ist eine Begründung nicht erforderlich. Wird die Genehmigung versagt oder mit Einschränkungen versehen, so ist gemäß § 211 eine Rechtsbehelfsbelehrung beizufügen. Gegenüber der Gemeinde wird die Genehmigung bzw. die Versagung der Genehmigung mit der Bekanntgabe wirksam. Mit der Genehmigungsverfügung übersendet die Aufsichtsbehörde der Gemeinde die mit einem entsprechenden Verfahrensvermerk versehene Urschrift des Flächennutzungsplan .
Die Planungsgenehmigung wird unanfechtbar, wenn die vorgesehene Rechtsbehelfsfrist abgelaufen ist oder die zulässigen Rechtsbehelfe erfolglos ausgeschöpft sind. Auf die Unanfechtbarkeit der Plangenehmigung stellte z. B. § 183 Abs. 2 BBauG 1979 ab. Empfehlungen, Hinweise, Anregungen oder sonstige Ausfixhrungen ohne rechtliche Bedeutung sollten aus Gründen der Rechtsklarheit nicht in die Genehmigungsverfügung aufgenommen werden.
Herausnahme von räumlichen oder sachlichen Teilen - Die für die Plangenehmigung zuständige Aufsichtsbehörde kann gemäß § 6 Abs. 3 räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplans von der Genehmigung ausnehmen, wenn Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden. Bei der Herausnahme von Teilen aus der Genehmigung wird die Entscheidung über den Antrag in einen positiven Teil und einen die Genehmigung versagenden Teil aufgespalten. Damit wird das anhängige Genehmigungsverfahren im ganzen abgeschlossen. Bei fristgerechter Entscheidung kann daher auch bezüglich des herausgenommenen Teils eine Genehmigungsfiktion nicht eintreten.
Die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 unterscheidet sich damit von
- der Genehmigung eines Flächennutzungsplans, bei dem die Gemeinde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 Flächen oder sonstige Darstellungen herausgenommen hat; hier wird eine Genehmigung für den vorgelegten Plan erteilt;
- der Vorweggenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 1; bei dieser bleibt das Verfahren im Hinblick auf den zurückgestellten Rest weiter anhängig. Die Vorweggenehmigung ist eine Teilgenehmigung, die aber in eine Entscheidung nach § 6 Abs. 3 umschlagen kann, wenn der Rest später ganz oder teilweise nicht genehmigt werden kann.
Ein Antrag der Gemeinde ist für die Herausnahme von räumlichen oder sachlichen Teilen aus der Genehmigung nicht erforderlich. Der Gesetzgeber wollte Fehler vermeiden, die aufgrund der BBauG-Novelle 1979 aufgetreten waren. Nach § 28 VwVfG ist allerdings die Gemeinde zu hören, da die Herausnahme von Planteilen aus der Genehmigung insoweit ein belastender Verwaltungsakt ist. Die Herausnahme kann sich auf räumliche und sachliche Teile des 7E Flächennutzungsplans erstrecken. Insoweit besteht kein Unterscheid zu. Voraussetzung für die Herausnahme von Planteilen aus der Genehmi- 75 gung ist, dass auch für die betreffenden Teile die Gemeinde im Flächennutzungsplan Flächen oder sonstige Darstellungen vorgesehen hat. Insoweit unterscheidet sich die Situation von der nach § 5 Abs. 1 Satz 2. Die Genehmigung nach § 6 Abs. 3 setzt weiter voraus, dass Versagungsgründe auf andere Weise nicht ausgeräumt werden können. Die Gemeinde und die Aufsichtsbehörde müssen sich daher während des Genehmigungsverfahrens um die Behebung von Hindernissen bemühen, z. B. die Entlassung von Flächen aus einem Landschaftsschutzgebiet einleiten. Aus der Regelung folgt ferner, dass die Aufsichtsbehörde im Falle einer Entscheidung möglichst von weniger belastenden Bestimmungen. Durch die Herausnahme von Teilen aus der Plangenehmigung dürfen die im Flächennutzungsplan dargestellten Grundzüge nicht berührt werden. Diese Voraussetzung ist zwar gesetzlich nur für die Herausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 gefordert, sie gilt mittelbar aber auch für § 6 Abs. 3, da die Genehmigung nicht dazu führen darf, dass ein materiell rechtswidriger Flächennutzungsplan entsteht.