Rechtsschutz und Haftung

Der Rechtsschutz des Baubewerbers bei rechtswidriger Versagung des Einvernehmens oder der Zustimmung erfolgt mittelbar im Wege der Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung. Da Einvernehmen und Zustimmung lediglich verwaltungsinterne Vorgänge ohne unmittel- bare Außenwirkung sind, kommt eine Klage auf Erteilung des Einvernehmens oder der Zustimmung nicht in Betracht. Der Baubewerber muss daher abwarten, bis die Baugenehmigungsbehörde wegen des versagten Einvernehmens oder der versagten Zustimmung den Bauantrag ablehnt und kann erst gegen diese Ablehnung Widerspruch einlegen. Die Widerspruchsbehörde ist dann allerdings ebenfalls an die Versagung des Einvernehmens oder der Zustimmung gebunden und muss den Widerspruch auch dann zurückweisen, wenn der Widerspruchführer zutreffend geltend macht, er habe Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung. Nach Zurückweisung des Widerspruchs, kann der Baubewerber beim Verwaltungsgericht Klage auf Erteilung der Baugenehmigung erheben. Beklagte ist die Baugenehmigungsbehörde bzw. die Körperschaft, der diese Behörde angehört. Hat die Klage Erfolg, muss die Baugenehmigungsbehörde die Verfahrenskosten auch dann tragen, wenn sie nur wegen des fehlenden Einvernehmens oder Zustimmung die Baugenehmigung abgelehnt hat. Der Gemeinde oder der höheren Verwaltungsbehörde können die Kosten nur auferlegt werden, wenn sie im Prozess einen Antrag gestellt haben.
Im Rahmen der Klage auf Erteilung der Baugenehmigung sind Gemeinde und höhere Verwaltungsbehörde nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen, soweit sie das Einvernehmen bzw. die Zustimmung verweigert haben. Falls das Einvernehmen bzw. die Zustimmung erteilt wurde, ist eine Beiladung nicht notwendig, aber nach § 65 Abs. 1 VwGO zulässig. Ist die Gemeinde oder die höhere Verwaltungsbehörde beigeladen worden, dann ersetzt das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit dem die Baugenehmigungsbehörde zur Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheids verpflichtet wird, das Einvernehmen oder die Zustimmung, so dass die Baugenehmigungsbehörde durch § 36 Abs. 1 nicht gehindert wird, dem Urteil des Verwaltungsgerichts Folge zu leisten. Eine Beiladung kommt allerdings nur dann in Betracht, wenn die beizuladende Körperschaft nicht bereits als Beklagte am Prozess beteiligt ist. Dies ist z. B. der Fall, wenn die Gemeinde Baugenehmigungsbehörde ist. Auch wenn man davon ausgeht, dass in diesem Fall der Gemeinderat sein Einvernehmen erteilen muss, kann die Gemeinde, die bereits Beklagte ist, nicht beigeladen werden. Ebenso ist eine Beiladung ausgeschlossen, wenn sowohl die Baugenehmigungsbehörde als auch die höhere Verwaltungsbehörde eine Landesbehörde sind und nur das Land, nicht aber die einzelnen Behörden nach § 61 VwGO beteiligungsfähig sind. Unterbleibt die notwendige Beiladung der Gemeinde bzw. der höheren Verwaltungsbehörde, ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zwar wirksam, entfaltet aber gegenüber der Gemeinde oder der höheren Verwaltungsbehörde keine Bindungswirkung. Soweit die Klage abgewiesen wird, ist die unterbliebene Beiladung im Ergebnis unschädlich; ein stattgebendes Urteil leidet dagegen an einem Verfahrensfehler, der zur Aufhebung führt. Das für eine Haftung nach § 839 BGB erforderliche Verschulden ist zu bejahen, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen infolge einer nicht mehr vertretbaren Auslegung der §§ 31 ff. versagt oder aber ihre Entscheidung auf Erwägungen gestützt hat, die nach § 36 Abs. 2 unzulässig sind. Dabei entfällt ein Verschulden der Gemeinde nicht schon wegen des mangelnden juristischen Sachverstands der Mitglieder des Gemeinderats; der Gemeinderat muss sich das für die Wahrnehmung der ihm übertragenen Aufgaben erforderliche Wissen verschaffen. Ein Verschulden ist allerdings zu verneinen, wenn ein Kollegialgericht die Ablehnung des Einvernehmens für rechtmäßig gehalten hat, also die Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung in einer verwaltungsgerichtlichen Instanz abgewiesen wurde. Der Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung entfällt, wenn die Versagung des Einvernehmens nicht kausal für die Ablehnung des Bauantrags war, weil die Baugenehmigungsbehörde den Bauantrag ohnehin ablehnen wollte. Der Amtshaftungsanspruch setzt andererseits nicht voraus, dass der Bauherr Eigentümer des Baugrundstücks ist, es reicht aus, dass er es mit Einverständnis des Eigentümers bebauen durfte. Die Verjährungsfrist des Anspruchs nach § 839 BGB beträgt 3 Jahre. Diese Frist wird durch die Klage auf Erteilung der Baugenehmigung unterbrochen, sofern die Gemeinde beigeladen ist. Neben dem Anspruch wegen Amtspflichtverletzung steht dem Baubewerber bei rechtswidriger Versagung des Einvernehmens auch eine Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs zu. Dieser Anspruch scheidet freilich aus, wenn der Baubewerber es unterlassen hat, den Vermögensnachteil durch Rechtsmittel abzuwenden, d. h. gegen die Versagung der Baugenehmigung Widerspruch und Klage zu erheben. Dieselben Haftungsgrundsätze wie bei dem rechtswidrigen Versagen des Einvernehmens gelten auch bei der rechtswidrigen Verweigerung der Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde.
Ein Rechtsschutz der Gemeinde kommt dann in Betracht, wenn eine Baugenehmigung oder ein Bauvorbescheid ohne das nach § 36 erforderliche Einvernehmen erteilt wurde. Da § 36 der Sicherung der Planungshoheit der Gemeinde und damit letztlich dem Schutz ihrer Selbstverwaltung dient, wird sie durch eine ohne ihr Einvernehmen nach §§ 31-35 erteilte Baugenehmigung in ihren Rechten verletzt. Die Gemeinde kann also gegen die Baugenehmigung Widerspruch und Anfechtungsklage erheben und so die Aufhebung der Baugenehmigung erreichen. Dies gilt auch dann, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen zu Unrecht abgelehnt hat, das Bauvorhaben also nach §§ 31 ff. zulässig ist. Eine Anwendung des § 46 VwVfG, wonach Verfahrensfehler nicht zur Aufhebung des Verwaltungsakts führen, wenn in der Sache selbst keine andere Entscheidung ergehen kann, kommt nach Ansicht des BVerwG nicht in Betracht, weil die Gemeinde bei Beachtung des § 36 stets die Möglichkeit gehabt hätte, durch entsprechende bauplanungsrechtliche Maßnahmen die Erteilung einer Baugenehmigung zu verhindern. Diese Erwägungen rechtfertigen freilich nur dann eine Aufhebung der Baugenehmigung allein wegen des formellen Fehlers des mangelnden Einvernehmens, wenn die Gemeinde tatsächlich die Absicht hat, Maßnahmen nach §§ 14, 15 zu ergreifen und dies auch rechtlich möglich ist. Soweit solche Maßnahmen dagegen ausscheiden, was etwa regelmäßig bei einem Bauvorhaben innerhalb eines bestehenden Gewerbebetriebs, innerhalb einer geschlossenen Wohnsiedlung oder auch im Außenbereich der Fall sein dürfte, fehlt einer Klage der Gemeinde auf Aufhebung der Baugenehmigung das Rechtsschutzbedürfnis, wenn davon ausgegangen werden muss, dass die Gemeinde in einem neuen Baugenehmigungsverfahren ihr Einvernehmen erteilen müsste.