Trägeridentität

Im Verhältnis des Flächennutzungsplans zum Bebauungsplan besteht aus der Sicht des BauGB im Regelfall Trägeridentität. Die Trägerschaft für beide Planarten liegt im gesetzlich normierten Regelfall bei den Gemeinden. So gesehen ist die Bindung des Bebauungsplans an den Flächennutzungsplan inhaltlich ein städtebaufachliches Problem; kompetenzrechtlich geht es nur um eine Selbstbindung der Gemeinde. Die Rechtsstellung der Gemeinde wird nicht berührt, wenn die Determinationswirkung des Flächennutzungsplans vom Gesetzgeber gelockert wird. Häufig sind jedoch die Träger der Flächennutzungsplanung und der Bebauungsplanung nicht identisch, so z.B. bei den Planungsverbänden nach § 205 oder in den Fällen des § 203 Abs. 2. Hierzu gehören in Niedersachsen insbesondere die Samtgemeinden, die mehr als die Hälfte des Landesgebiets abdecken; bei ihnen liegt die Planungskompetenz für den Flächennutzungsplan, die Zuständigkeit für den Bebauungsplan verbleibt dagegen bei den Mitgliedsgemeinden. In diesen Fällen entfaltet der Flächennutzungsplan nach Maßgabe des §8 Abs. 2 Satz 1 eine Außenwirkung im Verhältnis zum Träger der Bebauungsplanung; er berührt dessen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Damit hat der Flächennutzungsplan nach den vom BVerfG entwickelten Grundsätzen insoweit Wirkungen wie ein Gesetz gegenüber einer Kommune. Beim Flächennutzungsplan ist weiterhin von Bedeutung, dass in ihm sowohl überörtliche als auch örtliche Belange und Zielvorstellungen koordiniert und miteinander planerisch verschmolzen werden, weshalb er zu den res mixtae gezählt wird. Er ist Gegenstand eines Kondominiums zwischen Staat und Gemeinde. In vieler Hinsicht sind gleiche Lebenssachverhalte Anknüpfungspunkte sowohl für staatliche Tätigkeiten als auch für gemeindliche Aktivitäten, z.B. beim Denkmalschutz, beim Naturschutz oder beim Immissionsschutz. Aus dieser Sicht ist die staatliche Genehmigung des Flächennutzungsplans das verfahrensrechtliche Instrument, um die überörtlichen und staatlichen Interessen zur Geltung zu bringen. Deshalb ist beim Flächennutzungsplan der Genehmigungsvorhalt beibehalten worden, ebenso beim selbständigen und beim vorzeitigen Bebauungsplan, da diese Pläne Funktionen des fehlenden Flächennutzungsplans übernehmen müssen, während für die übrigen Bebauungspläne das Instrument der Anzeige eingeführt worden ist. Die unterschiedliche Behandlung des Flächennutzungsplans und der genehmigungsbedürftigen Bebauungspläne einerseits und der übrigen Bebauungspläne und Satzungen andererseits hat seinen sachlichen Grund darin, dass die Genehmigung beim Flächennutzungsplan der Aufsichtsbehörde ein größeres Maß an Mitwirkung eröffnen soll. Dass der Gesetzgeber im Hinblick auf die Flächennutzungsplanung der für die Plangenehmigung zuständigen Aufsichtsbehörde eine besondere Stellung hat einräumen wollen, ergibt sich auch aus §214 Abs. 2. Hiernach sind Fehler beim Entwickeln des Bebauungsplanes aus dem Flächennutzungsplan unbeachtlich, wenn der Bebauungsplan das aufsichtliche Genehmigungs- bzw. Anzeigeverfahren durchlaufen hat und gemäß § 12 in Kraft gesetzt worden ist. Allein die Aufsichtsbehörde hat demnach - neben der planenden Gemeinde - die Möglichkeit, die Beachtung planerischer Darstellungen des Flächennutzungsplans durchzusetzen. Hieraus folgt, dass es dem Gesetzgeber im Hinblick auf das Verhältnis des Flächennutzungsplans zum Bebauungsplan nicht auf die Einhaltung des §8 Abs.2 bis 4 als Rechtsnorm ankam, sondern dass er der Aufsichtsbehörde die Durchsetzung staatlicher Interessen, soweit diese in Darstellungen des Flächennutzungsplans ihren Ausdruck gefunden haben, eröffnen wollte.
Vertikaler Ableitungszusammenhang - Die Entscheidungsebenen sind inhaltlich - von oben nach unten gesehen in spezifischer Weise miteinander verknüpft. Es besteht ein vertikaler Ableitungszusammenhang, der jedoch beim Übergang der einen Ebene zur anderen jeweils unterschiedlich ausgestaltet ist. Innerhalb der Planhierarchie wirkt der übergeordnete Plan planbindend auf den nachgeordneten, abhängigen Plan ein. Diese Planbindung ist in den gesetzlichen Vorschriften als Anpassungspflicht oder als Entwicklungsgebot formuliert. Die Vollzugsmaßnahmen sind über 29 und 30 oder über andere Vorschriften an Festsetzungen des Bebauungsplans gebunden. Planungen und Entscheidungen, die einer vorgeschriebenen Bindung an vorrangige Planungen nicht entsprechen, sind fehlerhaft. Dem Bebauungsplan insbesondere sind einerseits Entscheidungen durch höherstufige Pläne vorgegeben. Andere Entscheidungen werden in begleitenden Entscheidungen und Planungen getroffen. Wiederum andere Entscheidungen sind Regelungen auf der Ebene des Planvollzuges insbesondere nachfolgenden Genehmigungsverfahren z.B. nach dem Immissionsschutzrecht oder nach dem Bauordnungsrecht vorbehalten. Insoweit sind die Festsetzungen des Bebauungsplans Glieder einer Entscheidungskette, die erst auf der Vollzugsebene zu einer konkreten Raumplanungsentscheidung gelangt; der Bebauungsplan trifft Vorentscheidungen, die auf der Vollzugsebene der Feinsteuerung fähig und bedürftig sind. Der übergeordnete Plan hat jedoch notwendigerweise nur 15 Rahmencharakter im Verhältnis zum planabhängigen Plan; sein Regelungsgehalt ist von vornherein beschränkt, da er zumindest partiell Spielräume für konkretisierende Entscheidungen und Vollzugsmaßnahmen auf der nachgelagerten Ebene offen lassen muss. Das Verhältnis zwischen hierarchisch gegliederten Planungen unterschiedlicher Stufung ist - zumindest dort, wo für die Planungen jeweils verschiedene Planungsträger zuständig sind - zudem vom Gegenstromprinzip bestimmt; hiernach erfolgt ein gegenseitiges Durchdringen von höherstufiger und niedrigstufiger Planung. Auch von unten nach oben gesehen besteht eine - wenn auch 20 begrenzte - Abhängigkeit der Planungs- und Entscheidungsebenen. So darf eine Planung auf höherer Stufe keine Entscheidungen treffen, die auf der nachgeordneten Ebene offensichtlich nicht vollziehbar wären. Insofern können Anforderungen, die z.B. für die Vollzugsebene maßgebend sind, auf die Bebauungsplanebene durchschlagen. Zum Verhältnis des Bebauungsplans zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung.