Verwerfung

Von prinzipaler Prüfung einer Rechtsnorm spricht man, wenn die Frage der Rechtswirksamkeit der eigentliche, hauptsächliche und in der Regel einzige Gegenstand des Verfahrens ist. Dies ist bei den Normenkontrollverfahren nach Art.93 Abs. 1 Nr.2 GG, Art. 100 Abs. 1 GG und nach § 47 VwGO der Fall; das prinzipale Normprüfungsverfahren schließt in diesen Fällen unmittelbar mit einer ausdrücklichen, allgemeinverbindlichen Entscheidung über die Wirksamkeitsfrage. Für den Begriff der prinzipalen Verwerfung ist nicht entscheidend, ob die rechtsverbindliche Entscheidung über die Wirksamkeit einer Rechtsnorm rechtsgestaltenden oder nur rechtsfeststellenden Charakter hat. Daneben gibt es Verfahren, die zwar ebenfalls die Beseitigung einer fehlerhaften Rechtsnorm zum Inhalt haben, die dieses Ziel aber nur mittelbar erreichen. Hierzu zählt insbesondere die kommunalaufsichtliche Beanstandung einer Satzung gegenüber der Gemeinde. Von der echten prinzipalen Verwerfung sind Verfahren zu unterscheiden, die zwar die Wirksamkeit eines Bebauungsplans ebenfalls in Zweifel ziehen, die aber nicht mit einer allgemeinverbindlichen Entscheidung über die Nichtigkeit oder Wirksamkeit eines Bebauungsplans enden, sondern lediglich das Ziel haben, den durch die fehlerhafte Planung erzeugten Rechtsschein insbesondere die Vertrauensgrundlage im haftungsrechtlichen Sinne zu zerstören oder zumindest ein Mitverschulden des Geschädigten zu begründen. Eine prinzipale Verwerfung von Bebauungsplänen liegt nicht vor, wenn eine Behörde gegenüber der Gemeinde lediglich die Nichtigkeit eines Bebauungsplans behauptet, diese Behauptung aber nicht mit einer verbindlichen Rechtswirkung verbunden ist. Hier macht die Behörde von dem jedermann zustehenden Recht Gebrauch, sich auf die Nichtigkeit zu berufen. Dazu bedarf es keiner besonderen Kompetenz.
Kompetenz der planenden Gemeinde als Normgeber - Das BauGB weist ausschließlich den Gemeinden oder den nach § 205 gebildeten Verbänden das Recht zur Aufstellung, Änderung, Ergän- zung oder Aufhebung von Bebauungsplänen zu. Damit hat der Gesetzgeber eine kompetenzrechtliche Regelung getroffen, die grundsätzlich von anderen Behörden zu respektieren ist. Aus dieser gesetzlichen Kompetenzzuweisung folgt, dass im Kreise der Verwaltungsstellen grundsätzlich nur diejenige über die Verbindlichkeit eines Bebauungsplans entscheiden darf, die auch für die Aufstellung zuständig ist; die vom Verfasser in ZIER 1985, 14ff., 19 vertretene Auffassung wird insoweit aufgegeben). Dies gilt jedenfalls für die prinzipale Verwerfung
Ist ein Bebauungsplan nichtig, so kann der durch ihn erzeugte Rechtsschein dadurch beseitigt werden, dass die Gemeinde den betreffenden Bebauungsplan gemäß §2 Abs. 4 förmlich aufhebt oder erforderlichenfalls durch einen anderen ersetzt. Eine hiervon abweichende Meinung hält die Aufhebung eines nichtigen Bebauungsplans für ein juristisches Unding. Nach dieser Auffassung regelt §2 Abs. 4 nur die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung gültiger Bebauungspläne durch rechtsgestaltende Maßnahmen. Für eine rechtsgestaltende Aufhebung ist hiernach kein Raum, wo ein Plan von Anfang an nichtig ist. Bei einem solchen Plan kommt nur eine deklaratorische Feststellung der Nichtigkeit in Betracht. Auch der BGH geht davon aus, dass ein von Anfang nichtiger Bebauungsplan keine Rechtswirkungen äußere und daher allenfalls einer klarstellenden Aufhebung bedürfe. Trotz dieser an sich berechtigten rechtssystematischen Bedenken erscheint es zweckmäßig, einen nach Auffassung der Gemeinde nichtigen Bebauungsplan aufzuheben oder erforderlichenfalls durch einen neuen zu ersetzen. Nur dieses Verfahren schafft die erforderliche Rechtssicherheit. In vielen Fällen kann es nämlich zweifelhaft sein, ob ein Bebauungsplan wirklich nichtig ist, zumal die Rechtsprechung sich wiederholt selbst korrigiert hat. Durch die Aufhebung wird auch ein für nichtig gehaltener Plan beseitigt, der sich bei erneuter Prüfung gegebenenfalls im Lichte einer veränderten Rechtsprechung als wirksam erweisen würde. Für die Gemeinde öffnet sich damit der Weg für eine geordnete Neuplanung. Ist ein Bebauungsplan nichtig, so ist die Gemeinde nicht nur befugt, sondern nach § 1 Abs. 3 sogar verpflichtet, den Rechtsschein des Bebauungsplans durch ein Aufhebungsverfahren zu beseitigen. Allerdings sind die Gemeinden ohne Anlass nicht verpflichtet, ihren Bestand an Bebauungsplänen auf Fehler hin zu untersuchen. Ob die schlichte Aufhebung des nichtigen Bebauungsplans ausreicht, oder ob darüber hinaus eine Neuplanung erforderlich ist, richtet sich nach § 1 Abs.3. Ist ein qualifizierter Bebauungsplan unwirksam, so gelten an seiner Stelle die § 34 und 35 für die Zulässigkeit von Vorhaben. Möglicherweise lebt sogar ein früherer Bebauungsplan wieder auf. Die Anwendung dieser Regelungen kann jedoch im Einzelfall einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwiderlaufen, so dass die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich ist. Die Durchführung eines förmlichen Aufhebungsverfahrens unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Bürger dient in diesen Fällen auch dazu, der Gemeinde Erkenntnisse darüber zu vermitteln, ob die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans im Sinne von § 1 Abs. 3 erforderlich ist und welche Belange dabei zu berücksichtigen sind. Gegenstand der Abwägung beim Aufhebungsverfahren ist die Unsicherheit über die Wirksamkeit des Bebauungsplans. Das Aufhebungsverfahren ist darum nicht abwägungsfehlerhaft, wenn sich später herausstellt, dass der betreffende Plan entgegen der Annahme der Gemeinde wirksam war. Im Einzelfall kann es jedoch geboten sein, das Verfahren zur Aufhebung des nichtigen Bebauungsplans durchzuführen ohne gleichzeitig eine Neuplanung vorzunehmen. Dies gilt insbesondere dann, wenn auf Grund der fehlerhaften Planung Amtshaftungsansprüche zu befürchten sind. Um sicherzustellen, dass der als nichtig erkannte Bebauungsplan nicht mehr angewendet wird, kann die Gemeinde eine Veränderungssperre beschließen oder die Zurückstellung von Baugesuchen beantragen. Anstelle eines förmlichen Aufhebungsverfahrens wird von verschiedener Seite folgendes Verfahren vorgeschlagen:
- Die Gemeinde nimmt unter Bezugnahme auf die Rechtsverletzung den fur unwirksam erkannten Satzungsbeschluss zum Bebauungsplan durch Beschluss zurück und stellt die Unwirksamkeit fest.
- Der Beschluss wird aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit in gleicher Weise wie der Bebauungsplan nach § 12 bekannt gemacht.
Ein solcher Rücknahmebeschluss ist unstreitig dann zulässig, wenn die Gemeinde von einem zwar schon als Satzung beschlossenen, aber noch nicht in Kraft gesetzten Bebauungsplan Abstand nehmen will. Nach Auffassung des BVerwG kann die Gemeinde in einem solchen Fall das Planverfahren beenden, indem sie dies sowohl förmlich als auch unmittelbar mit Wirkung auf ihren Planungsbeitrag tut, insbesondere also, wenn sie den Satzungsbeschluss nach § 10 BBauG wieder aufhebt und damit auch der etwa schon vorliegenden Anlagengenehmigung die Grundlage entzieht.
Ist ein Bebauungsplan bereits gemAB § 12 in Kraft gesetzt worden, so reicht ein Rücknahmebeschluss nicht aus. Die Bebauungsplansatzung kann nur durch eine Satzung wieder aufgehoben werden, die den Anforderungen des BauGB genügt. Dies gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit. Ein bloßer Rücknahmebeschluss erzeugt jedenfalls keine Wirkungen für und gegen jedermann. Damit ist er nicht in der Lage, Zweifel über die Unwirksamkeit endgültig zu beseitigen. Für einen nach außen wirksamen Rücknahmebeschluss wäre eine gesetzliche Ermächtigung erforderlich, die jedoch fehlt. Der Gesetzgeber hat die Aufnahme einer dahingehenden Ermächtigung in das BauGB ausdrücklich abgelehnt. Im Hinblick auf diese Entscheidung des Gesetzgebers wird die vom Verfasser in ZfBR 1985, 14f£, 22 vertretene Auffassung insoweit aufgegeben. Ein schlichter Rücknahmebeschluss ist dennoch nicht völlig bedeutungslos. Mit ihm bringt die Gemeinde zum Ausdruck, dass sie den betreffenden Bebauungsplan für nichtig hält und ihn deshalb nicht mehr anwenden will. Damit zerstört sie ein mögliches Vertrauen auf die Beständigkeit der im Plan getroffenen Entscheidungen. Dies kann für mögliche Amtshaftungsansprüche von Bedeutung sein.