Vorkaufsrecht

Die mit dem BauGB 1986 erreichte und für die Praxis erfreuliche Zusammenfassung des gemeindlichen Vorkaufsrechts in einem Gesetzesabschnitt war nicht von langer Dauer. Die angespannte Lage auf dem Baulandmarkt, insbesondere der Mangel an preiswertem Wohnraum, ferner das Bedürfnis zur Erleichterung von Investitionen sowie die Herstellung der Einheit Deutschlands führten seit 1990 zu einer Reihe von Gesetzen, die u. a. auch für das gemeindliche Vorkaufsrecht eine zusätzliche Regelung neben dem BauGB brachten. Das am 1.6. 1990 in Kraft getretene und mit Wirkung vom 1.5. 1993 novellierte BauGB-Maßnahmengesetz erweiterte das Vorkaufsrecht des BauGB durch eine gesonderte Vorschrift. Eine weitere Aufspaltung der vorkaufsrechtlichen Bestimmungen brachte am 3. 10. 1990 die Einbeziehung der neuen Bundesländer in das BauGB und am 1.5. 1993 die Sonderregelung für Berlin. Die zusätzlichen Vorschriften sind bis 31. 12. 1997 befristet. Mit Beschluss vom 12.2. 1993 hat der Deutsche Bundestag seinen Willen bekundet, nach Auslauf des BauGB-MaßnahmenG und der Oberleitungsvorschriften für die neuen Länder das Städtebaurecht des Bundes wieder einheitlich im BauGB zusammenzuführen. Die neue Gesetzgebung seit 1990 zeigt wieder eine Tendenz zur Ausweitung des Vorkaufsrechts gegenüber der restriktiven Haltung des Gesetzgebers beim Erlass des BauGB 1986. Dabei wurden Tatbestände aus früheren Regelungen - wie die Preislimitierung und das Vorkaufsrecht im Bereich eines Bebauungsplanaufstellungsbeschlusses - in abgewandelter Form wieder eingeführt.
Die Entwicklungsgeschichte des BauGB-MaßnahmenG offenbart erneut das Spannungsfeld gesellschaftspolitischer Forderungen nach der gesetzlichen Ausgestaltung des Vorkaufsrechts. Bereits während der Beratung des WoBauErIG sprachen sich insbesondere der Zentralverband der deutschen Haus-, Wohnungs- und Grundeigentümer sowie die Bundesnotarkammer gegen die im Regierungsentwurf vorgesehene Ausdehnung des Vorkaufsrechts im BauGB-MaßnahmenG aus, während umgekehrt vor allem die kommunalen Spitzenverbände und die SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag einen über den Regierungsentwurf hinausgehenden Anwendungsbereich forderten. Die Beratung des WoBauLG ergab ein ähnliches Bild: Die im Regierungsentwurf vorgesehene nochmalige Ausweitung des Vorkaufsrechts stieß einerseits auf Bedenken, erschien jedoch vor allem dem Bundesrat unzureichend. Teilweise wurde eine Ausdehnung auf das ganze Gemeindegebiet gefordert. So bat der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf, die Regelungen zum Vorkaufsrecht insgesamt mit dem Ziel zu überdenken, wieder ein umfassendes Vorkaufsrecht der Gemeinden im BauGB einzuführen, um die vielschichtigen besonderen Vorkaufsrechte überflüssig zu machen und den Gemeinden ein einfaches, aber wirksames und für sie überschaubares Instrumentarium zur Baulandbevorratung zu geben. Die über den Regierungsentwurf hinausgehenden Vorschläge sind - nach Einschaltung des Vermittlungsausschusses - nur insoweit Gesetz geworden, als das Vorkaufsrecht nach § 3 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG auch auf Grundstücke ausgedehnt wurde, für die ein Beschluss zur Aufstellung, Änderung oder Ergänzung eines Flächennutzungsplans vorliegt.
Zur Entstehungsgeschichte und zum Inhalt des WoBauEr1G sowie des WoBauLG im einzelnen.
Wesentlicher Inhalt des Vorkaufsrechts nach dem BauGB-Maßnahmengesetz in der ursprünglichen Fassung des WoBauEr1G und in der Neufassung durch das WoBauLG. Das BauGB-MaßnahmenG 1990 regelt in § 3 das gemeindliche Vorkaufsrecht. Die Vorschrift wurde durch das am 1.5. 1993 in Kraft getretene WoBauLG wesentlich erweitert. § 3 BauGB-MaßnahmenG 1993 gilt - entsprechend der Befristung des BauGB-MaßnahmenG - bis 31. 12. 1997 anstelle der §§ 24 bis 28 BauGB, soweit § 3 ihnen widerspricht; im übrigen ergänzt §3 die §§ 24 bis 28 BauGB. Das BauGB-MaßnahmenG 1990 war ursprünglich bis 31.5. 1995 befristet; seine Geltungsdauer wurde durch das WoBauLG bis 31. 12.1997 verlängert. Das BauGB-MaßnahmenG 1990 erweiterte die gesetzlichen Vorkaufsrechte nach den §§ 24-28 BauGB um ein allgemeines Vorkaufsrecht für Grundstücke im Außenbereich, die im Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt sind. Entsprechend dem Zweck des WoBauEr1G, die erhöhte Wohnungsnachfrage zu bewältigen, sollte das neue Vorkaufsrecht die Vorbereitung und Durchführung von Wohnbauvorhaben in Gebieten, die die Gemeinde durch Bebauungspläne entwickeln will, erleichtern. Weiteres Ziel war eine preisdämpfende Wirkung auf Grund der in § 3 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG 1990 geregelten Ausübung zum Verkehrswert. § 3 Abs. 1 BauGB-MaßnahmenG 1993 enthält gegenüber der ursprünglichen Fassung einen wesentlich größeren Anwendungsbereich: Das Vorkaufsrecht für Grundstücke, die nach dem Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt waren, galt bisher nur im Außenbereich. Es erstreckt sich nunmehr auf alle Flächennutzungspläne mit den Ausweisungen, erfasst also auch Grundstücke innerhalb der bebauten Ortsteile. Das Vorkaufsrecht wurde jedoch gleichzeitig auf unbebaute Grundstücke beschränkt. Nach der ursprünglichen Fassung des BauGB-MaßnahmenG erfasste das Außenbereichsvorkaufsrecht Grundstücke schlechthin, somit - jedenfalls nach dem Wortlaut - auch bebaute Flächen. Gedacht war aber wohl - entsprechend dem Gesetzeszweck und dem im Außenbereich gegebenen Regelfall - in erster Linie an unbebaute Grundstücke. Die Ausübung des Vorkaufsrechts für ein bebautes Grundstück war daher nur ausnahmsweise vom Wohl der Allgemeinheit gedeckt, wenn z. B. die Darstellung des Flächennutzungsplans eine weitere Bebaubarkeit erkennen ließ oder wenn das Gebäude zum Abbruch vorgesehen war. Als wesentliche Neuerung brachte § 3 BauGB-MaßnahmenG 1993 die Ausdehnung des Vorkaufsrechts auf unbebaute Grundstücke, die nach den §§30, 33 oder 34 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können.. Damit erfasst das Vorkaufsrecht alle unbebauten Wohnbaugrundstücke im Geltungsbereich eines rechtsverbindlichen oder planreifen Bebauungsplans und im sog. Innenbereich. Mit Hilfe dieses Vorkaufsrechts, der Abwendungsmöglichkeit des Käufers nach § 27 BauGB durch Begründung vertraglicher Baupflichten und der Verpflichtung der Gemeinde nach § 89 BauGB zur Veräußerung an Bauwillige soll verstärkt sichergestellt werden, dass unbebaute Grundstücke auch tatsächlich einer baulichen Nutzung zugeführt werden. Neu ist auch §3 Abs. 1 Satz 2 BauGB-MaßnahmenG 1993, wonach das Vorkaufsrecht im Geltungsbereich eines Beschlusses zur Aufstellung, Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplans bereits ausgeübt werden kann, wenn nach dem Stand der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der künftige Flächennutzungsplan eine solche Nutzung darstellen wird. Diese Erweiterung des Vorkaufsrechts war im Regierungsentwurf noch nicht enthalten und wurde vom Bundesrat eingebracht, der mit diesem Vorschlag den Gemeinden den Zugriff auf künftiges Bauland zu einem Zeitpunkt erleichtern wollte, in welchem die Bauerwartung und damit der Verkehrswert noch relativ niedrig liegen. Dies sei - so der Bundesrat - insbesondere angesichts des in den Ballungsräumen sehr hohen Preisniveaus schon für Bauerwartungsland geboten. Die Bundesregierung und ihr folgend die Mehrheit des Bundestages lehnten diesen Vorschlag zunächst als zu weitgehend ab. Nach Auffassung der Bundesregierung sollte das Vorkaufsrecht zur Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung entsprechend den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde für Wohnnutzung beitragen. Es dürfe nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertige. Gerade bei dem preislimitierten Vorkaufsrecht setze dies voraus, dass die städtebauliche Entwicklung und die entsprechende Nutzung zumindest dem Grunde nach durch einen Flächennutzungsplan konkretisiert worden sei. Ob hinsichtlich des regelmäßig gemeindeweiten und umfassenden Aufstellungsverfahrens für einen Flächennutzungsplan der Rechtsgedanke eines planreifen Flächennutzungsplans überhaupt anerkannt werden sollte, könne dahingestellt bleiben. Jedenfalls würde die systematische Einordnung in das Gefüge des Städtebaurechts es erfordern, dass ein planreifer Flächennutzungsplan nicht zu Lasten des privaten Eigentümers angewendet werden könne. Die Bundesregierung verwies dabei auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 33 BauGB, wonach dem § 33 BauGB ausschließlich eine den Bauherrn begünstigende Wirkung beizulegen sei. Der Bundesrat setzte seinen Vorschlag jedoch im Vermittlungsausschuss durch.