Widerspruch

Gemäß §7 Satz 1 kann sich der andere öffentliche Planungsträger durch einen Widerspruch während des Verfahrens zur Aufstellung des Flächennutzungsplans von der Anpassungspflicht befreien. Der Widerspruch ist jedoch kein Rechtsbehelf gegen den Flächennutzungsplan, sondern eine Erklärung eigener Art. Er hat, da der Flächennutzungsplan kein Vertrag ist, auch nicht die Weigerung eines Vertragsabschlusses zum Inhalt. Der Widerspruch nach §7 ist gegenüber der Gemeinde ein Verwaltungsakt in materieller und verfahrensrechtlicher Hinsicht. Er erfüllt alle Merkmale: Durch den Widerspruch befreit sich der öffentliche Planungsträger von einer ihm gegenüber bestehenden Rechtspflicht. Durch ihn werden insoweit Wirkungen des Flächennutzungsplans rechtsgestaltend eingeschränkt. Insoweit trifft der Widerspruch eine Regelung. Der Widerspruch ist auch auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet; zwar wird der Widerspruch an die Gemeinde, d. h. an einen anderen öffentlichen Hoheitsträger gerichtet, doch schließt dies ein Außenrechtsverhältnis nicht aus, wenn - wie hier - der Selbstverwaltungsbereich des anderen Trägers berührt wird. Verwaltungsakte können, soweit es um eigene Rechte geht, auch im Verhältnis zweier Hoheitsträger zueinander erlassen werden. Die Rechtswirkung tritt auch unmittelbar mit Wirksamwerden des Flächennutzungsplans ein, denn bereits zu diesem Zeitpunkt wird die Anpassungspflicht rechtsgestaltend eingeschränkt. Es ist für die Rechtswirkung des Widerspruchs unerheblich, dass die Freistellung von der Anpassungspflicht erst im Zeitpunkt der Aufstellung der anderen Planung bzw. Nutzungsregelung akut wird.
Gegenstand des Widerspruchs - Der Widerspruch richtet sich gegen den planreifen Entwurf des 11 Flächennutzungsplans bzw. gegen den durch Beschluss der Gemeinde festgestellten Flächennutzungsplan. Der Widerspruch ist nur von Bedeutung, soweit der Flächennutzungsplan in der vorliegenden Fassung wirksam wird. Ist dies nicht der Fall, weil z. B. die Gemeinde das Planverfahren abbricht, so geht ein dennoch eingelegter Widerspruch ins Leere. Das gleiche gilt, wenn der Flächennutzungsplan von vornherein nichtig ist. Leidet der Flächennutzungsplan an einem von vornherein unbeachtlichen oder nach Ablauf der in §215 Abs. 1 genannten Frist unbeachtlichen Fehler, so ist der Widerspruch dagegen von Bedeutung. Der Widerspruch kann sich sowohl gegen den Flächennutzungsplan in 11; seiner Erstfassung als auch gegen spätere Änderungen oder Ergänzungen richten, letzteres auch dann, wenn gegen die Erstfassung kein Widerspruch eingelegt worden war. Ein Widerspruch gegen den Flächennutzungsplan in seiner Erstfassung erstreckt sich nicht notwendig auch auf die nachfolgenden Änderungen und Ergänzungen; hierzu sind jeweils gesonderte Erklärungen des anderen Planungsträgers im jeweiligen Verfahren zur Änderung bzw. Ergänzung des Flächennutzungsplans erforderlich. Der Widerspruch darf sich auf bestimmte räumliche oder sachliche 11, Teile des Flächennutzungsplans beschränken. Dies ergibt sich daraus, dass die öffentlichen Planungsträger gemäß §7 Satz 1 ihre Planungen insoweit anzupassen haben, als sie dem Flächennutzungsplan widersprochen haben. Ein beschränkter Widerspruch wird sogar die Regel sein; denn dem gesamten Flächennutzungsplan zu widersprechen, werden die öffentlichen Planungsträger im Hinblick auf die von ihnen zu vertretenden Belange im allgemeinen weder Grund noch Interesse haben. Bei einem räumlich oder sachlich beschränkten Widerspruch dürfen jedoch die im Flächennutzungsplan dargestellten Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese Voraussetzung ist zwar gesetzlich nur für die Herausnahme nach §5 Abs. 1 Satz 2 gefordert, sie gilt mittelbar aber auch für alle Fälle, in denen die Wirksamkeit des Flächennutzungsplans teilweise eingeschränkt werden soll. Im Zweifel ist der Widerspruch daher gegen den gesamten Flächennutzungsplan einzulegen. Der Entwurf des Flächennutzungsplans muss das Stadium der Planreife 11: erreicht haben und bereits alle wesentlichen Darstellungen enthalten und so hinreichend konkretisiert sein, dass der öffentliche Planungsträger erkennen kann, ob und inwieweit seine Planungen oder Planungsabsichten berührt werden. Darüber hinaus muss feststehen, dass das formelle Beteiligungsverfahren und die materielle Berücksichtigung der fachplanerischen Belange im Rahmen der Abwägung zu keiner Angleichung der Planungen geführt haben.
Inhalt und Form des Widerspruchs - Mit dem Widerspruch bringt der andere öffentliche Planungsträger zum Ausdruck, dass er im Hinblick auf bestimmte Darstellungen von der Anpassungspflicht freigestellt sein will, weil der Flächennutzungsplanentwurf von seinen fachplanerischen Vorstellungen abweicht. Dieser Erklärungswille muss vollständig, klar und eindeutig zum Ausdruck kommen. Der Widerspruch braucht aber nicht als solcher bezeichnet zu werden. Maßgebend ist - wie bei allen empfangsbedürftigen Willenserklärungen - der Empfängerhorizont Unklarheiten gehen zu Lasten des widersprechenden Planungsträgers.
Der Widerspruch nach §7 Satz 1 muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies ist schon allgemein aus Gründen der Rechtsklarheit erforderlich. Die Gemeinde muss wissen,
- welchen Darstellungen,
- auf welchen Flächen,
- in welchem Umfange und
- aus Gründen welcher Planung des anderen Trägers widersprochen wird. Ein genereller oder allgemein gehaltener Vorbehalt gegen den Flächennutzungsplan reicht nicht aus.
Ein hinreichend bestimmter Widerspruch ist in der Regel nur möglich, wenn die Planungsvorstellungen oder Zielplanungen des widersprechenden Planungsträgers ungefähr den Konkretisierungsgrad des Flächennutzungsplans erreicht haben. Parzellenschärfe ist jedoch nicht erforderlich; sie wird auch nicht für den Inhalt des Flächennutzungsplans verlangt. Die Planungsvorstellungen müssen ein Stadium erreicht haben, das ein Vermerken. Diffuse Planungsabsichten, die sich inhaltlich oder räumlich noch nicht konkretisiert haben, reichen nicht aus. Der andere öffentliche Planungsträger darf den Widerspruch nach §7 nicht dazu benutzen, sich Freiräume und Varianten für künftige, aber noch nicht verfestigte Planungsabsichten offen zu halten und die erforderliche Plankoordination zu vertagen. Eine hiervon abweichende Auffassung will allerdings einen Widerspruch auch schon bei weniger konkretisierten Zielplanungen des anderen Trägers zulassen. Hiernach soll es nicht erforderlich sein, dass die Vereinbarkeit der anderen Planung mit dem Flächennutzungsplanentwurf bereits im Zeitpunkt des Widerspruchs abschließend beurteilt werden kann. Dieser Meinung kann nicht gefolgt werden, da auf diese Weise §7 seiner Wirkungen beraubt würde Sind die Planungsvorstellungen des anderen Trägers noch nicht so verfestigt, dass ein gezielter Widerspruch möglich wäre, so muss der andere Planungsträger auf den nachträglichen Widerspruch nach §7 Satz 3 und 4 verwiesen werden. Die Erklärung des Widerspruchs darf an keine Voraussetzungen, 111 Maßgaben, Vorbehalte, Bedingungen oder sonstige Einschränkungen gebunden werden, etwa des Inhalts: Der Widerspruch wird für den Fall eingelegt, dass die künftige Verkehrsentwicklung die Verlegung der Bundesstraße erforderlich machen sollte. Durch einen solchen Widerspruch würden die Wirkungen des Flächennutzungsplans von dem Eintritt eines ungewissen Ereignisses abhängig gemacht und damit in der Schwebe gelassen werden. Bedingt wirksame Bauleitpläne sind jedoch unzulässig. Ein solcher Widerspruch würde auch dem Zweck des §7, klare Verhältnisse zu schaffen, widersprechen. Eine bestimmte Form für den Widerspruch ist im BauGB nicht vorgesehen. Schriftform ist zweckmäßig, jedoch nicht erforderlich. Ein mündlich erklärter Widerspruch ist aus Beweisgründen gemäß §37 Abs. 2 Satz 2 VwVfG schriftlich zu bestätigen, wenn die Gemeinde dies verlangt; das für eine Bestätigung erforderliche berechtigte Interesse dürfte in jedem Falle gegeben sein, da die Wirkungen des Flächennutzungsplans in Frage stehen. Von der Erklärung eines Widerspruchs selbst ist die Ankündigung eines Widerspruchs zu unterscheiden. Sie reicht für sich gesehen nicht aus, um die Anpassungspflicht auszuschließen. Der Widerspruch unterscheidet sich vom bloßen Vorbringen von Bedenken und Anregungen i. S. von §3 bzw. § 13 Abs. 1 Satz 2 und von Stellungnahmen nach §4. Mit diesen Erklärungen will der Träger öffentlicher Belange der Gemeinde Material für die planerische Abwägung liefern. Sie zielen damit auf einen anderen Verfahrensabschnitt der Flächennutzungsplanung als der Widerspruch nach § 7. Der Widerspruch ist dem formellen und materiellen Abstimmungsverfahren im Planverfahren nachgelagert; mit ihm wendet sich der andere Planungsträger gegen den inhaltlich schon fertigen Flächennutzungsplan, nachdem sowohl das formelle Beteiligungsverfahren als auch die materielle Abstimmung zu keiner Koordinierung geführt haben. Deshalb ist in einer Stellungnahme nach §3 oder §4 nicht ohne weiteres zugleich auch die Erklärung eines Widerspruchs nach §7 zu sehen. Der Planungsträger kann sich allerdings zur Begründung seines Widerspruchs auf seine frühere Stellungnahme als Träger öffentlicher Belange beziehen.