Zweistufigkeit

Mit der Festlegung der Zweistufigkeit der Bauleitplanung nahm der Gesetzgeber Gedanken auf, die zuvor das BVerfG in seinem Gutachten vom 16. 6. 1954 wie folgt dargelegt hatte: Unter Umständen zwingen die Erfordernisse des modernen Städtebaus dazu, die Aufstellung eines verbindlichen Bebauungsplans in der dafür zuständigen Ortsstufe durch Pläne vorzubereiten, die zunächst einmal die Flächenaufteilung im großen vornehmen und die Bebauung im allgemeinen festlegen. Die Aufstellung der vorbereitenden Pläne kann also eine notwendige Voraussetzung für die richtige Erfüllung der der Ortsstufe gestellten Verwaltungsaufgabe sein, die Bebauung sinnvoll zu leiten. Obwohl diese vorbereitenden Pläne Rechtswirkungen nur innerhalb der Verwaltung entfalten, hängen sie doch untrennbar mit dem letzten, für den Eigentümer verbindlichen Plan zusammen.
Die Einführung einer dritten Stufe der Bauleitplanung, die zwischen dem Flächennutzungsplan und dem Bebauungsplan anzusiedeln wäre, ist zwar wiederholt diskutiert, doch weder in das BBauG noch in das BauGB vorgenommen worden. Den im Regierungsentwurf für das BBauG von 1958 als Zwischenstufe vorgesehenen Gesamtaufbauplan hat der Gesetzgeber nicht übernommen. Auch das BauGB hat es bei der traditionellen Zweistufigkeit zwischen dem Flächennutzungsplan und dem Bebauungsplan fungieren können, auch nicht ausgeschlossen.
Die gesetzlichen Plantypen der Bauleitplanung nach geltendem Recht
a) Vorbereitender Bauleitplan
Vorbereitender Bauleitplan auf der oberen Stufe ist der Flächennutzungsplan. Der Flächennutzungsplan ist das räumliche Entwicklungskonzept der Gemeinde und damit der dominierende städtebauliche Plan im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung.
Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. Er enthält die wesentlichen Entscheidungen für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung, allerdings nur in den Grundzügen. Er hat nur allgemeinen Aussagegehalt; seine Darstellungen sind ausfüllungsbedürftig. Der Flächennutzungsplan beschränkt sich auf Darstellungen. Er ist insoweit grobmaschiger als der Bebauungsplan. Die Darstellungen sind nicht parzellenscharf. Der Flächennutzungsplan ist in seinem Wesen nach insoweit ein vorbereitender Bauleitplan, da aus ihm die Bebauungspläne zu entwickeln sind. Vgl. im übrigen zu den Wirkungen des Flächennutzungsplans. Zu den Wirkungen für andere Planungsträger.
b) Verbindlicher Bauleitplan
Auf der zweiten Stufe steht der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan. Er bildet die Grundlage für weitere zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen.Der Bebauungsplan ergeht als Satzung und entfaltet als Rechtsnorm Wirkungen nach außen hin. Er enthält demgemäß Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung.
c) Gemeinsamkeiten und Unterschiede
Für das Planverfahren zum Flächennutzungsplan und zum Bebauungsplan gelten grundsätzlich die gleichen verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Die Gemeinden sind für beide Planungsstufen zuständig, soweit nicht nach Landesrecht eine abweichende Regelung getroffen ist. Materiell gelten für den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan die Grundsätze nach S. 1 Abs. 3, 4, 5 und 6 gleichermaßen, sie wirken sich jedoch auf den beiden Planungsebenen jeweils unterschiedlich aus. Flächennutzungsplan und Bebauungsplan unterscheiden sich nämlich inhaltlich, insbesondere im Hinblick auf ihren Geltungsbereich, ihre Funktion, ihre Rechtswirkung, ihre Rechtsform sowie ihren Inhalt und Aussagegehalt; die Planungsinhalte sind ebenenspezifisch festzulegen.